К вопросу о соотношении понятий «надзор» и «контроль» при анализе статуса Федеральной инспекции труда
БРОШЮРЫ И ПАМЯТКИ
В соответствии с действующим законодательством одной из форм защиты трудовых прав граждан является государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (далее – трудовой контроль (надзор).
В действующем трудовом законодательстве понятиям государственный «надзор» и «контроль» как способам защиты трудовых прав и свобод посвящена гл. 57 Трудового кодекса Российской Федерации 2001 г. (ред. от 28.07.2012; далее – ТК РФ). В российском законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функциями. О соотношении данных понятий идет дискуссия уже много лет среди ученых, занимающихся проблемами общей теории права. В настоящее время в теории получили распространение две точки зрения по данному вопросу. Согласно первой понятия «контроль» и «надзор» синонимичны, происходит их постоянное отождествление (в т.ч. и в текстах нормативных актов). Вторая точка зрения заключается в том, что понятие «контроль» больше по объему, чем «надзор». Надзор – это ограниченный, суженный контроль.
Исследуя действующее законодательство в сфере трудового права, нельзя сделать однозначный вывод о соотношении категорий «контроль» и «надзор» исходя только из логического анализа определений. Считаем справедливой точку зрения о том, что надзор всегда осуществляют органы только публичной власти. Надзор проявляется в публичных правоотношениях, поскольку одной стороной в этих правоотношениях всегда выступает один из уполномоченных органов федеральной исполнительной власти. В свою очередь, контроль присутствует как в публичных правоотношениях, так и в правоотношениях частного характера. В рамках публичного права контроль проявляется: в административном управлении (в рамках административного права), в него включаются внутренний контроль (осуществляемый как внутри организации, так и вышестоящей организацией) и все виды государственного контроля, предусмотренные действующим законодательством. Необходимо отметить, что в этих случаях законодатель полностью отождествляет понятия «контроль» и «надзор». Данный вид контроля можно назвать публично-правовым. В частноправовых отношениях контроль проявляется через профсоюзный и социально-партнерский контроль. Сторонами данных правоотношений выступают, с одной стороны, всегда работодатель, с другой стороны, это либо профессиональные союзы, либо представители социально-партнерских отношений. В этих случаях законодатель специально наделил контрольными полномочиями представителей каждой из сторон. Профсоюзная организация осуществляет именно контроль при проведении, заключении или изменении коллективного договора и осуществляет контроль за его выполнением (ст. 29 ТК РФ). По запросу работника органы профсоюзного контроля (!) обязаны произвести проверку условий труда работника (ст. 219, 370 ТК РФ). В рамках социально-партнерских отношений, кроме предусмотренных законодателем (ст. 24, 408 ТК РФ), возможно предоставление дополнительных полномочий, предусмотренных коллективным договором, соглашением по осуществлению контроля.
Именно такое разделение по сфере действия двух форм мероприятий за соблюдением трудового законодательства и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права, представляется нам наиболее подходящим.
Таким образом, можно сделать следующие выводы о различии между государственным контролем и надзором:
1. По содержанию. Органы государственного (внешнего) контроля обладают более широкой компетенцией. Она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает прежде всего управленческий, организационный аспекты контрольной деятельности.
2. По объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством государственных органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти – привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося сотрудника от занимаемой должности. Органы государственного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности.
3. По объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения государственный надзор включает три его разновидности:
а) контроль в отношении неопределенного круга лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил;
б) государственный надзор в отношении определенного круга граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам за соблюдением трудового законодательства и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права;
в) контрольные полномочия, обычно касающиеся конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяющиеся на граждан.
4. По субъектам. Государственный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов, т.е. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти. Органы государственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют.
5. По методам осуществления. Для государственного надзора основными методами являются непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов государственного (внешнего) контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и др.
6. Государственный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры, меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного оборудования), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания. Следовательно, органы государственного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы государственного контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают.
Обобщая изложенное, можно отметить, что государственный надзор как самостоятельный вид государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе соблюдения трудового законодательства и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права, обладает следующими признаками:
- возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;
- возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;
- наличие специального объекта надзорной деятельности – норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;
- невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;
- отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;
- строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.