В настоящее время полномочия по осуществлению контроля за деятельностью некоммерческих организаций, филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций возложены на Министерство юстиции Российской Федерации (далее – Минюст РФ) и его территориальные органы.
Минюст РФ и его территориальные органы в соответствии с Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 (ред. от 10.09.2012) «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» является органом, уполномоченным на принятие решения о государственной регистрации некоммерческих организаций и осуществление контроля за их деятельностью, в частности, за:
- соблюдением региональными отделениями и иными структурными подразделениями политических партий законодательства Российской Федерации;
- соответствием деятельности политических партий положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами политических партий;
- соответствием деятельности общественных объединений и их структурных подразделений, осуществляющих деятельность на территории одного субъекта Российской Федерации, их уставным целям;
- соответствием деятельности иных некоммерческих организаций (за исключением отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций) целям, предусмотренным их учредительными документами, и законодательству Российской Федерации;
- соблюдением религиозными организациями своих уставов относительно целей и порядка их деятельности.
Нормами действующего законодательства Российской Федерации установлены различные формы контроля, в частности: посещение мероприятий, анализ отчетности, проведение проверок.
Основной формой контроля за деятельностью некоммерческих организаций является проведение проверок соответствия деятельности, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным их учредительными документами, и законодательству Российской Федерации. Проверки дают наиболее полное представление о деятельности некоммерческих организаций, чем другие формы контроля. Порядок проведения проверок некоммерческих организаций определяется Административным регламентом исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации (утв. Приказом Минюста РФ от 30.12.2011 N 456; далее – Административный регламент).
Проводимые уполномоченным органом проверки в большинстве случаев являются плановыми и осуществляются в соответствии с утвержденным планом проверок на соответствующий календарный год, размещенным на официальном сайте уполномоченного органа.
Внеплановые проверки некоммерческих организаций проводятся в случаях:
- необходимости проверки исполнения предупреждений (представлений) об устранении ранее выявленных нарушений;
- обжалования действий (бездействия) некоммерческих организаций, связанных с невыполнением ими требований законодательства Российской Федерации, а также получения иной информации, подтверждаемой документами, свидетельствующей о наличии признаков таких нарушений.
Проверки могут проводиться:
- в месте нахождения и(или) деятельности некоммерческой организации (выездная проверка);
- без выезда на место нахождения и(или) деятельности некоммерческой организации (документальные проверки).
Выездные проверки могут проводиться в случае проведения внеплановых проверок, а также при наличии необходимости проверки достоверности сведений, содержащихся в ранее представленных в уполномоченный орган документах. В иных случаях проверки проводятся в форме документальных проверок.
В целях наиболее полного представления о деятельности проверяемой некоммерческой организации уполномоченный орган направляет запросы в органы государственной власти (налоговые органы, органы государственной статистики и другие).
Юридическим фактом – основанием для начала подготовки к проверке – является приказ о проведении проверки, изданный не менее чем за 15 рабочих дней до даты начала проверки (в случае проведения внеплановой проверки – не менее чем за 6 рабочих дней).
Уполномоченный орган направляет некоммерческой организации заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении
уведомления о проверке (п. 40 Административного регламента) с запросом необходимых для проведения проверки документов не позднее чем за 10 рабочих дней до даты начала проверки (в случае проведения внеплановой проверки – 5 рабочих дней).
Документы представляются лично представителем некоммерческой организации (руководителем или иным уполномоченным им лицом) по акту приема-передачи или посредством почтовой связи заказным письмом с уведомлением о вручении и описью вложения, а также факсимильной связи, электронной почты (с обязательным последующим направлением подписанных документов почтовой связью).
Указанный Административный
регламент не только подробно раскрывает порядок проведения органами Минюста РФ проверок некоммерческих организаций, но и устанавливает для них определенные гарантии при проведении проверки, например:
- плановая проверка некоммерческой организации может быть проведена не чаще чем 1 раз в 3 года, однако проверка может проводиться за период деятельности некоммерческой организации, не превышающий указанные 3 года, при наличии информации о том, что при создании данной организации были допущены неустранимые нарушения. При этом проверке подлежит только порядок создания организации;
- предельный срок проведения проверки – 30 дней (данный срок может быть продлен только при наличии уважительных причин и не более чем на 30 дней);
- срок, за который уведомление о проверке должно быть направлено в адрес проверяемой некоммерческой организации, – не позднее чем за 10 рабочих дней в случае проведения плановой проверки и не позднее чем за 5 рабочих дней в случае проведения внеплановой проверки;
- при проведении выездной проверки члены комиссии в ходе проверки обсуждают с руководителем некоммерческой организации предварительные результаты проверки, требующие получения дополнительных пояснений и устранения возможных разногласий по существу выявленных нарушений в деятельности некоммерческой организации;
- в случае несогласия с фактами, изложенными в акте проверки, руководитель некоммерческой организации (иное уполномоченное им лицо) вправе представить письменные возражения (замечания) по акту в целом или по его отдельным положениям, а также документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность возражений;
- установленный срок устранения нарушений может быть продлен при наличии ходатайства некоммерческой организации с изложением причин, не позволивших устранить нарушения в установленные сроки, и подтверждением принятых к устранению мер;
- некоммерческие организации, иные лица имеют право на обжалование действий и(или) бездействия государственных служащих Минюста РФ (территориальных органов) в досудебном и судебном порядке;
- некоммерческие организации вправе письменно обжаловать действия или бездействие государственных служащих территориальных органов в департамент по делам некоммерческих организаций, департамента по делам некоммерческих организаций – министру юстиции Российской Федерации, его заместителю.
Данные положения расширяют права некоммерческих организаций на защиту их интересов и делают более прозрачными контрольные действия органов юстиции на местах.
Нормы, закрепленные в Административном
регламенте, соотносятся с нормами Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее –
ФЗ N 294). ФЗ N 294 устанавливает презумпцию добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Административный
регламент и ФЗ N 294 устанавливают одинаковую периодичность проведения плановых проверок – не чаще чем 1 раз в 3 года. Однако ФЗ N 294 содержит меньшие сроки, за которые юридическое лицо должно быть уведомлено о начале проверки. О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение 3 рабочих дней до начала ее проведения. О проведении внеплановой выездной проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за 24 часа до начала ее проведения. Таким образом, некоммерческие организации по сравнению с коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями находятся в более выгодных условиях, поскольку имеют больший запас времени для подготовки к проверке, в том числе к внеплановой проверке.
ФЗ N 294 установлены следующие права юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки:
- непосредственно присутствовать при проведении проверки;
- давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
- получать от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено ФЗ N 294;
- знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;
- обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и(или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.
При этом ФЗ N 294 установлено, что юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение 15 дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и(или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. Таким образом, в этом случае Административный
регламент ставит некоммерческие организации в более выгодное положение по сравнению с коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями, поскольку не устанавливает срок, в который некоммерческая организация может представить свои возражения.
Кроме того, ФЗ N 294 не предусматривает возможности обращения юридического лица, индивидуального предпринимателя в орган, выдавший предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений, с ходатайством о продлении срока устранения выявленных нарушений. Отсюда еще раз можно убедиться, что некоммерческие организации в сравнении с иными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями находятся в более выгодном и защищенном положении.
Основная часть проверок, проводимых главными управлениями Минюста РФ по субъектам РФ, являются плановыми.
Планы проверок некоммерческих организаций составляются территориальными органами Минюста России по субъектам РФ самостоятельно и после утверждения размещаются на официальном интернет-сайте территориального органа. Такое размещение дает некоммерческим организациям дополнительные гарантии и возможности для подготовки к предстоящей проверке.
Однако, даже будучи защищенными указанными выше нормативными правовыми актами, около 20% некоммерческих организаций вообще не представляют необходимые документы для проведения проверки, а большинство представляет необходимые для проведения проверки документы в неполном объеме. Руководители некоммерческих организаций зачастую не являются на проверку для дачи пояснений либо ссылаются в обоснование непредставления документов на их утрату.
Помимо этих обстоятельств, заставляют задуматься и результаты проводимых проверок.
Например, по итогам проверок, проведенных Главными управлением Минюста Российской Федерации по Свердловской области, а также по Пермскому краю в 2009-2011 годах, установлено, что действовали в соответствии со своими уставными целями и без нарушений законодательства Российской Федерации только 6% некоммерческих организаций, 7% некоммерческих организаций вообще не осуществляли уставную деятельность, а остальные проверенные организации действовали с нарушениями законодательства или не соблюдали требования собственных уставов.
К некоммерческим организациям, нарушающим действующее законодательство Российской Федерации, применяются соответствующие меры воздействия. Территориальные органы Минюста РФ выносят письменные предупреждения и составляют протоколы об административных правонарушениях.
Следует отметить, что некоммерческими организациями часто оказывается противодействие проверке, которое выражается в непредставлении документов или их копий на основании уведомления о проверке в установленные сроки и в полном объеме. По данному факту проверяющий государственный служащий составляет протокол об административном правонарушении в соответствии со
ст. 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Непредставление сведений (информации)». Подобные протоколы составляются примерно в отношении 10% проверяемых организаций.
По результатам проверки некоммерческой организации проверяющим государственным служащим составляется акт проверки в двух экземплярах, один из которых вручается руководителю некоммерческой организации (иному уполномоченному им лицу) под роспись либо направляется почтовым отправлением с уведомлением о вручении.
В случае выявления нарушений в результате проверки деятельности некоммерческой организации в соответствии с законодательством Российской Федерации уполномоченным органом могут быть приняты следующие меры:
- вынесено предупреждение (внесено представление);
- приостановлена деятельность общественного объединения или религиозной организации;
- возбуждено дело об административном правонарушении;
- направлено в суд заявление о признании общественного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица либо ликвидации некоммерческой организации.
В предупреждении (представлении) уполномоченный орган указывает допущенные нарушения и срок их устранения, составляющий не менее месяца. Предупреждение, вынесенное некоммерческой организации, может быть обжаловано в вышестоящий орган или в суд.
Уполномоченный орган вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до 6 месяцев в случае, если в установленный срок нарушения, послужившие основанием для внесения представления, не устраняются.
Продление сроков устранения нарушений возможно при наличии ходатайства некоммерческой организации с изложением причин, не позволивших устранить нарушения в установленные сроки, и подтверждением принятых к устранению мер.
В случае неустранения нарушений в срок, указанный в предупреждении, к некоммерческой организации применяются следующие меры реагирования: привлечение к административной ответственности, приостановление деятельности общественной организации, направление в суд искового заявления о ликвидации, назначение внеплановой проверки.
Территориальные органы Минюста РФ направляют в отношении некоммерческих организаций исковые заявления в суд. Из 100% проверенных: в отношении примерно 15% Минюст РФ обращается в суд об их ликвидации, в отношении примерно 7% – о признании организации прекратившей деятельность.
Положительным моментом является то, что большая часть некоммерческих организаций добровольно исправляет выявленные нарушения как в процессе проверки, так и в сроки, установленные в предупреждении.
Некоммерческие организации активно пользуются правом на подачу ходатайства о продлении срока устранения нарушений, установленного в предупреждении. При этом территориальные органы Минюста РФ идут навстречу таким организациям, конечно, если ходатайство является обоснованным и содержит конкретные причины, не позволяющие устранить нарушения в установленные сроки, а также сведения о мерах, принятых организацией для устранения выявленных нарушений.
Наиболее распространенные нарушения:
- использование эмблемы, не зарегистрированной в установленном порядке;
- нарушение ведения бухгалтерского учета;
- неисполнение общественными объединениями обязанности по ежегодному опубликованию отчета об использовании своего имущества или обеспечению доступности ознакомления с указанным отчетом;
- непредставление в уполномоченный орган ежегодной отчетности по формам и в сроки, определенные уполномоченным органом исполнительной власти;
- несоблюдение компетенции органов управления некоммерческой организацией;
- несоблюдение норм устава некоммерческой организации, устанавливающих сроки полномочий органов управления;
- несоблюдение периодичности проведения заседаний органов управления некоммерческой организацией;
- несоблюдение требований учредительных документов;
- несоответствие уставов некоммерческих организаций требованиям действующего законодательства;
- расходование средств и использование иного имущества не в соответствии с указанными в учредительных документах некоммерческой организации целями;
- неисполнение обязанности представлять в уполномоченный орган обновленные сведения о некоммерческой организации, указанные в п. 1 ст. 5 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (около 20 видов сведений и документов, которые должны содержаться в Едином государственном реестре юридических лиц);
- осуществление благотворительной организацией деятельности, не соответствующей целям, предусмотренным ст. 2 Федеральный закон от 11.08.1995 N 135-ФЗ (ред. от 23.12.2010) «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях».
Также отдельно следует отметить наиболее часто встречающиеся нарушения при проведении проверок некоммерческих организаций на предмет соответствия деятельности, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным их учредительными документами:
- использование учредителями, должностными лицами некоммерческой организации ее имущества в своих интересах, а не в интересах организации;
- направление денежных средств и иного имущества на цели, не предусмотренные уставом;
- осуществление некоммерческими организациями деятельности, носящей исключительно коммерческий характер;
- осуществление предпринимательской деятельности, не соответствующей целям деятельности некоммерческой организации и не служащей их достижению.
Кроме того, при проведении проверок некоммерческих организаций имеют место случаи выявления нарушений законодательства, контроль за исполнением которого не относится к компетенции Минюста РФ и его территориальных органов, а именно законодательства Российской Федерации о здравоохранении, образовании, налогового и т.д. В случае выявления таких нарушений информация о них направляется в компетентные органы для соответствующего реагирования на выявленные нарушения.
В заключение хотелось бы отметить, что проверки способствуют повышению уровня ответственности руководителей по своевременной сдаче отчетности, внесению изменений в сведения о некоммерческой организации в установленные сроки, а также более качественному оформлению документов (протоколов, приказов и иных внутренних документов), позволяют предотвратить нарушения законодательства в будущем.
Успешность контроля за деятельностью некоммерческих организаций в большой степени зависит от понимания некоммерческими организациями необходимости прохождения процедуры проверки, необходимости выполнения в процессе деятельности некоммерческой организации обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации; понимания того, что результат проведенной проверки является в конечном итоге производной от деятельности самой некоммерческой организации.
Евгений Матвеев
Источник: Первый пермский правовой портал
Материалы по теме