Практика привлечения Управлением Росреестра по Пермскому краю арбитражных управляющих к административной ответственности за нарушения законодательства о несостоятельности (банкротстве)

Доклад начальник отдела по контролю (надзору) в сфере саморегулируемых организаций Управления Росреестра по Пермскому краю Ирины Васильевны Маковецкой.

16 ноября 2017 года в Арбитражном суде Пермского края состоялся традиционный осенний круглый стол, на котором обсуждались важные изменения законодательства, актуальные вопросы его применения, а также сложившаяся судебная практика. В качестве дополнительных специальных тем были рассмотрены вопросы применения законодательства о банкротстве и изменения в законодательстве о государственной регистрации недвижимого имущества (кадастровом учете). Доклад о практике привлечения Управлением Росреестра по Пермскому краю арбитражных управляющих к административной ответственности за нарушения законодательства о банкротстве сделала Ирина Васильевна Маковецкая, начальник отдела по контролю (надзору) в сфере саморегулируемых организаций Управления Росреестра по Пермскому краю.

В рамках полномочий, предоставленных Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии», Росреестром осуществляется контроль (надзор), в том числе за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Одной из функций органа по контролю (надзору) является реализация полномочий, предоставленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в части привлечения арбитражных управляющих к административной ответственности.

Должностные лица Росреестра в соответствии с пунктом 10 части 2, частью 3 статьи 28.3 КоАП РФ уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.12, 14.13, частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7 настоящего Кодекса, в случае, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими, а также об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.23, частью 8 статьи 14.25 настоящего Кодекса.

Поводами к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.12, 14.13 и 14.23 КоАП РФ, являются поводы, указанные в пунктах 1, 2 и 3 части 1, части 1.1 статьи 28.1 КоАП РФ, а также заявления лиц, участвующих в деле о банкротстве, лиц, участвующих в арбитражном процессе по делу о банкротстве, органов управления должника - юридического лица, саморегулируемой организации арбитражных управляющих, содержащие достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Исполнение функций административного органа в отношении арбитражных управляющих осуществляется путем рассмотрения обращений (жалоб), заявленных гражданами, заявлений (обращений) юридических лиц, органов государственной власти, а также иной информации, содержащейся в судебных актах арбитражного суда, а также получаемой непосредственно сотрудниками отдела при изучении сведений о процедурах банкротства, публикуемых в официальном печатном издании газете «Коммерсантъ», на интернет сайте «Интерфакс» и в связи с участием в собраниях кредиторов.

Орган по контролю (надзору) возбуждает дело об административном правонарушении в отношении арбитражного управляющего (ст.28. 1 КоАП РФ), рассматривает такое дело (ст. 28.7 КоАП РФ) и в случаях выявления нарушений, допущенных арбитражными управляющими (ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ — неправомерные действия при банкротстве), составляет протокол об административном правонарушении (ст.ст. 28.2, 28.3 КоАП РФ) и направляет его для рассмотрения в арбитражный суд (ст. 28.8 КоАП РФ).

Арбитражный управляющий является одной из основных фигур при проведении процедур банкротства. Компетенция арбитражного управляющего содержит как выполнение функций обычного руководителя, так и специфические права и обязанности, связанные с осуществлением процедур банкротства. Законодатель, предоставляя арбитражному управляющему широкие полномочия, одновременно предусматривает различные формы контроля деятельности арбитражных управляющих и весь спектр ответственности — от дисциплинарной до уголовной.

Согласно ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ арбитражный управляющий подлежит привлечению к административной ответственности за неисполнение обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве), если такое действие (бездействие) не содержит уголовно наказуемого деяния.

Неисполнение арбитражным управляющим обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве), если такое действие (бездействие) не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Согласно ч. 3.1 ст. 14.13 КоАП РФ повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 3 настоящей статьи, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет дисквалификацию должностных лиц на срок от шести месяцев до трех лет; наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от трехсот пятидесяти тысяч до одного миллиона рублей.

По состоянию на 15.11.2017 в Российской Федерации осуществляют свою деятельность в качестве арбитражных управляющих 9 983 человека. Из них 165 арбитражных управляющих, зарегистрированных (проживающих) на территории Пермского края.

Всего за 10 месяцев 2017 года в Управление поступило 264 обращений от заявителей на неправомерные действия арбитражных управляющих, по результатам рассмотрения которых приняты следующие решения:

• возбуждено дел об административном правонарушении — 167;

• составлено протоколов по ч. 3, ч. 3.1 ст. 14.13 КоАП РФ — 101 (7 по 3.1);

• вынесено постановлений о прекращении дел об административном правонарушении — 71;

• вынесено определений об отказе в возбуждении дел об административном правонарушении — 21;

• даны ответы-разъяснения — 31;

• направлено по подведомственности — 15.

За 10 месяцев 2017 года Управлением составлено и направлено для рассмотрения в арбитражный суд 112 (с учетом перешедших с 2016 года) протоколов об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ и 7 протоколов по ч. 3.1 ст. 14.13 КоАП РФ.

Вместе в текущем году 39 арбитражных управляющих привлечены к административной ответственности в виде штрафа, сумма наложенных штрафов составила 996 000 руб.: в отношении 50 арбитражных управляющих назначено административное наказание в виде предупреждения; к 4 применена ст. 3.1 –дисквалификация; 15 арбитражным управляющим объявлено устное замечание (ст. 2.9 КоАП РФ); по 4 делам отказано в удовлетворении требований Управления за недоказанностью состава АП.

Заявителями наиболее часто обжаловались следующие действия (бездействие) арбитражных управляющих при проведении процедур, применяемых в деле о банкротстве:

• неисполнение обязанности по своевременному опубликованию на сайте Единого федерального реестра сведений о банкротстве и в газете «Коммерсант» сведений о процедурах банкротства должника, подлежащих опубликованию, нарушение установленного порядка опубликования (статьи 28, 68, 128 Федерального закона о банкротстве);

• проведение собрания кредиторов не по месту нахождения должника (пункт 4 статьи 14 Федерального закона о банкротстве);

• непроведение арбитражным управляющим проверки наличия (отсутствия) признаков фиктивного или преднамеренного банкротства (абзац девятый пункта 2 статьи 20.3 Федерального закона о банкротстве);

• отсутствие со стороны конкурсного управляющего мер по взысканию дебиторской задолженности (абзац восьмой пункта 2 статьи 129 Федерального закона о банкротстве);

• нарушение периодичности представления собранию кредиторов отчетов о ходе проведения конкурсного производства, несоблюдение установленного состава сведений (пункты 1 статьи 143 Федерального закона о банкротстве);

• нарушения при составлении отчетов арбитражными управляющими Общих правил подготовки отчетов (заключений) арбитражных управляющих, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2003 № 299, и приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 14.08.2003 № 195 «Об утверждении типовых форма отчетов (заключений) арбитражного управляющего»;

• нарушение порядка и сроков уведомления о проведении собрания кредиторов (пункты 1, 3 статьи 13, пункт 1 статьи 72 Федерального закона о банкротстве);

• нарушение порядка проведения собрания кредиторов (пункты 1, 7 статьи 12 Федерального закона о банкротстве);

• нарушение периодичности представления в суд отчета о деятельности арбитражного управляющего, протокола первого собрания кредиторов, а также по составу прилагаемых к нему документов (пункт 2 статьи 67 Федерального закона о банкротстве);

• нарушения установленной очередности удовлетворения требований кредиторов, в том числе в части невыплаты задолженности по заработной плате работникам должника (пункт 2 статьи 134 Федерального закона о банкротстве);

• использование в ходе конкурсного производства нескольких расчетных счетов должника (пункт 1 статьи 133 Федерального закона о банкротстве);

• необеспечение сохранности имущества должника (пункт 2 статьи 129 Федерального закона о банкротстве).

Значительное количество обращений связано с нарушением арбитражными управляющими требований Федерального закона о банкротстве при размещении информации (сведений) в ЕФРСБ. Перечень сведений, включаемых в ЕФРСБ, определен статьей 28 Федерального закона о банкротстве (в редакции Федерального закона от 29.12.2014 № 482‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях)», иными статьями Федерального закона о банкротстве (в частности, статьями 10, 12, 12.1, 13, 18, 61.1, пунктом 2 статьи 99, пунктом 2 статьи 100, статьей 110, пунктом 2 статьи 129, пунктом 4 статьи 138, пунктом 4 статьи 186.8, статьями 189.75, 189.89, 189.93, 189.96, 189.101 пунктом 12 статьи 201.15-2, пунктом 2 статьи 213.7, пунктами 5, 7, 11, 13 статьи 213.8, пунктами 12, 13 статьи 213.9, пунктом 2 статьи 230.2, пунктом 2 статьи 230.4, статьями 110, 130, 139, 183.5),

При направлении обращений о несоблюдении арбитражными управляющими обязанности об опубликовании информации в ЕФРСБ в соответствии с требованиями пункта 5 статьи 18, пункта 2 статьи 100, пункта 4 статьи 138 Федерального закона о банкротстве необходимо учитывать, что в указанные требования Федерального закона о банкротстве были внесены изменения Федеральным законом от 29.12.2014 № 482‑ФЗ.

Вместе с тем, согласно пункту 7 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2014 № 482‑ФЗ к делам о банкротстве, производство по которым возбуждено до дня вступления в силу данного Федерального закона, до момента завершения процедуры, применяемой в деле о банкротстве (наблюдения, финансового оздоровления, внешнего управления, конкурсного производства или мирового соглашения) и введенной до дня вступления в силу данного Федерального закона, применяются положения Федерального закона о банкротстве без учета изменений, внесенных Федеральным законом от 29.12.2014 № 482‑ФЗ.

Необходимо отметить, что объективной стороной правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.13 КоАП РФ, является неисполнение арбитражным управляющим обязанностей, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве), если такое действие (бездействие) не содержит уголовного наказуемого деяния.

Согласно диспозиции этой нормы закона, наличие в действиях арбитражного управляющего состава правонарушения не связано с наступлением общественно опасных последствий (формальный состав). Неисполнение арбитражным управляющим обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве), вне зависимости от наступивших правовых последствий является основанием для составления уполномоченными должностными лицами административного протокола.

К обстоятельствам, отягчающим административную ответственность, относится повторное совершение однородного административного правонарушения, то есть совершение административного правонарушения в период, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию в соответствии со статьей 4.6 КоАП РФ (пункт 2 части 1 статьи 4.3 КоАП РФ).

В соответствии с пунктом 4 статьи 20.3 Федерального закона о банкротстве при проведении процедур, применяемых в деле о банкротстве, арбитражный управляющий обязан действовать добросовестно и разумно в интересах должника, кредиторов и общества.

Как уже было отмечено выше, из конструкции части 3 статьи 14.13 КоАП РФ следует, что предусмотренный данной частью состав административного правонарушения является формальным, то есть оконченным в момент его совершения, и не предусматривает наступления каких-либо материальных последствий и заключается в ненадлежащем исполнении арбитражным управляющим своих публично-правовых обязанностей в сфере применения законодательства о несостоятельности (банкротстве).

Наступление общественно опасных последствий при совершении правонарушений с формальным составом презюмируется самим фактом совершения действий или бездействия. В данном случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения, а в пренебрежительном отношении арбитражного управляющего к исполнению своих публично-правовых обязанностей в сфере соблюдения предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве) правил.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае истечения установленных статьей 4.5 КоАП РФ сроков давности привлечения к административной ответственности.

До 29.12.2015 срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) составлял один год со дня совершения административного правонарушения.

Федеральный закон от 29.12.2015 № 391-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внес изменение в часть 1 статьи 4.5 КоАП РФ, увеличив срок давности привлечения к административной ответственности за нарушения законодательства о банкротстве до трех лет.

В силу части 2 статьи 1.7 КоАП РФ закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет, поэтому трехлетний срок давности применяется к административным правонарушениям, совершенным после вступления в силу Федерального закона от 29.12.2015 № 391-ФЗ.

Кроме того, срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации (часть 3.1 статьи 14.13 КоАП РФ), остался прежним — не более одного года со дня совершения административного правонарушения (часть 3 статьи 4.5 КоАП РФ).

Срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков — со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения. В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.

Так, например, правонарушение в части привлечения арбитражным управляющим для обеспечения возложенных на него обязанностей иных лиц не в интересах должника и кредиторов выражается в заключении договоров на оказание данных услуг и считается оконченным в момент заключения таких договоров.