О необходимости принятия кодекса административного судопроизводства

С начала 1990-х годов в России обсуждаются вопросы принятия кодекса об административном судопроизводстве, создания системы специальных административных судов, учреждения иных специальных органов для разрешения споров между органами публичной власти и гражданами. На протяжении двух десятилетий предлагались различные варианты решения данной задачи: принятие федеральных законов о производстве по административным делам или об административных процедурах, регулирующих механизмы разрешения споров с участием граждан в исполнительных органах; разработка административных регламентов деятельности органов власти и установление стандартов качества оказания ими государственных услуг населению. 21 мая 2013 года Государственной Думой Российской Федерации был принят в первом чтении законопроект кодекса об административном судопроизводстве РФ. Данный проект был внесен в Государственную Думу Президентом РФ на основании рекомендации Верховного Суда РФ. В связи с принятием законопроекта представляется важным рассмотреть вопрос о необходимости и целесообразности принятия отдельного кодекса, регламентирующего административно-процессуальную деятельность. Конституция Российской Федерации выделяет в качестве самостоятельного вида административное судопроизводство, которое осуществляется на основе специального, а именно административно-процессуального законодательства (статья 118, часть 2; статья 72, часть 1, пункт "к"). Следовательно, норма Основного закона, предусматривающая специальный порядок судопроизводства, является важнейшей гарантией прав граждан на защиту от действий органов публичной власти. Данное положение системно взаимосвязано с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, в соответствии с которой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Мнения о том, реализовано ли данное положение Основного закона, разделились. Одни считают, что административное судопроизводство уже существует и осуществляется на основании специальных норм Гражданского процессуального кодекса, Арбитражного процессуального кодекса, а также Кодекса об административных правонарушениях. Другая точка зрения, которая, на наш взгляд, является более обоснованной, определяет норму Конституции РФ об административном судопроизводстве как не реализованную на практике. В обоснование своей аргументации сторонники данной точки зрения приводят следующие доводы. Во-первых, каждый вид судопроизводства, предусмотренный Основным законом, имеет специальное правовое регулирование. Нормы, направленные на урегулирование отдельных видов процессуальных правоотношений, содержатся в Уголовно-процессуальном кодексе РФ, Гражданском процессуальном кодексе РФ и Арбитражном процессуальном кодексе РФ, ФКЗ «О Конституционном суде РФ». Нормы, содержащиеся в ГПК РФ и АПК РФ, регулируют порядок осуществления гражданского судопроизводства. Основываясь на данных нормативно-правовых актах, ученые-процессуалисты делают вывод о том, что производство из публичных правоотношений является видом гражданского процесса. Так, по мнению В.К. Треушникова, производство из публичных правоотношений относится к делам неискового производства, оставаясь при этом видом гражданского процесса. В развитие данного положения следует привести мнение председателя Конституционного суда РФ Валерия Зорькина: «В дискуссиях о том, какой из существующих судов должен рассматривать административные споры, остался в стороне главный вопрос — на основе какой нормативной базы их рассматривать, между тем, такие дела рассматриваются на основе гражданско-процессуального или арбитражно-процессуального законодательства». Он подчеркнул, что в этом смысле административное судопроизводство в РФ отсутствует. Во-вторых, расширение сферы взаимодействия органов публичной власти с гражданами, организациями, увеличение числа правовых конфликтов между ними требуют специальной правовой регламентации разрешения споров. В обоснование данного положения приведем статистические сведения. В соответствии с данными судебной статистики, представленными Судебным Департаментом при Верховном Суде РФ, за 2013 год судами общей юрисдикции рассмотрено:

• 120 928 гражданских дел о жалобах на неправомерные действия (бездействие) должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, органов государственной власти и органов местного самоуправления;
• 3 179 гражданских дел из нарушений избирательного законодательства.

Изучение статистических данных дает основание сделать следующий вывод: количество споров граждан, организаций с органами публичной власти находится в положительной динамике. Данная категория дел отличается от рассматриваемых в судах общей юрисдикции гражданских дел по ряду оснований, прежде всего по субъектному составу, по предмету спорных правоотношений. Концептуальным отличием является наличие слабой стороны в административно-правовых спорах. Данные правоотношения требуют специального правового регулирования. Председатель Верховного Суда РФ Вячеслав Лебедев отмечает: «Очевидно, что рассмотрение споров в административном судопроизводстве расширит средства защиты личности, поскольку кодекс административного судопроизводства установит понятную, прозрачную процедуру рассмотрения споров человека с властью, особенности этой процедуры и будет способствовать устранению правовой неопределенности, возникшей в результате внесения изменений в действующее законодательство относительно подсудности, подведомственности административных дел, в том числе абстрактного нормоконтроля». В-третьих, аргументом в пользу разработки и принятия специального правового акта об административном судопроизводстве является опыт зарубежных государств. Во многих странах существует и развивается административная юстиция, разрешающая споры между частными лицами и органами публичной власти. Деятельность данных органов осуществляется на основании специального законодательства. В Германии существует пять самостоятельных систем (общая юстиция, социальная юстиция, финансовая юстиция, трудовая юстиция, административная юстиция). Административные суды расположены во всех землях. В своей деятельности административная юстиция руководствуется специальными нормативно-правовыми актами. Облик системы административной юстиции ФРГ определяют два базовых закона: закон 1976 года об административном производстве, устанавливающий порядок совершения действий и принятия решений органами публичной власти в отношении граждан, а также административного урегулирования возникающих в результате принятия таких актов споров; закон об административных судах 1960 года, регулирующий порядок административно-судебной защиты нарушенных прав граждан. Во Франции существуют две независимые судебные системы: общих и административных судов. Система административных судов Франции включает в себя административные суды общего права, специализированные административные суды, апелляционные суды и государственный совет, который выполняет функции высшего административного суда. Деятельность административных судов осуществляется на основании специального кодекса административного судопроизводства. Специальные законы, регламентирующие порядок административного судопроизводства, действуют в Нидерландах, Великобритании и США. Подводя итоги, можно сделать вывод, что для развитых стран Запада характерна общая тенденция к специализации административного правосудия и формированию специальной отрасли административно-процессуального законодательства. Несмотря на различия правопорядков зарубежных государств, в современных условиях расширение и углубление судебного контроля за деятельностью органов публичной власти превратилось в общемировой стандарт современного административного правосудия. Таким образом, на основании проведенного исследования можно констатировать, что принятие специального закона об административном судопроизводстве является необходимым шагом на пути построения правового государства и конституционной гарантией защиты прав граждан и организаций, нарушенных органами публичной власти. Принятие единого кодифицированного акта будет способствовать эффективному разбирательству типичных дел и формированию единой судебной практики. Алексей Горбунов, студент ПГНИУ Первый пермский правовой портал Материалы по теме