Особенности рассмотрения арбитражными судами Российской Федерации отдельных видов споров в энергетике с участием Ростехнадзора

Споры с участием Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору достаточно многообразны, что обусловлено широкими полномочиями данного государственного органа (далее — Ростехнадзор; основной нормативно-правовой документ, закрепляющий статус, — Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 (ред. от 11.10.2012) «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»). Также в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 (ред. от 11.10.2012) «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» Ростехнадзр является уполномоченным органом в области промышленной безопасности, органом государственного энергетического надзора, органом государственного строительного надзора. В установленной сфере деятельности Ростехнадзор, в частности, осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах, за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике, а также проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности. В соответствии со статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред. от 30.12.2012; далее – АПК РФ) арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. Основным критерием споров, подведомственных арбитражным судам, является характер или предмет спора, что означает, что спор должен носить экономический характер и должен быть связан с предпринимательской деятельностью. Особенности арбитражного процесса определяются особенностями объекта защиты — нарушенных или оспариваемых прав предпринимателей как особых гражданских прав. Специфика рассматриваемых споров с участием Ростехнадзора и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере энергетики, в частности в связи со строительством энергетических объектов, их эксплуатацией, обусловлена особенностью объекта строительства и эксплуатации, поскольку законом закреплены определенные требования, в том числе в связи с необходимостью соблюдения промышленной безопасности опасных производственных объектов (см. Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ (ред. от 25.06.2012) «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; далее – ФЗ N 116). Очевидно, что споры, возникающие из административных и иных публичных отношений, стали неотъемлемой частью судопроизводства, и данным спорам присуще неравноправное положение участников (сторон) в этих правоотношениях, поскольку с одной стороны в них выступает орган (должностное лицо), наделенный властными полномочиями, с другой стороны — организация, не наделенная такими полномочиями, при этом суд осуществляет специфическую функцию, состоящую не только в разрешении спора, но также и в производстве судебного контроля за законностью действий органов государственной власти и местного самоуправления и должностных лиц.   Ряд споров, рассматриваемых арбитражными судами, связан с проведением Ростехнадзором проверок в ходе строительства энергетических объектов. Рассмотрим один из типичных случаев. Предметом рассмотрения Арбитражного суда Свердловской области было дело по заявлению Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору к ООО «Ибердрола, инжиниринг и строительство» о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (см. решение Арбитражного суда Свердловской области от 04.06.2010 по делу N А60-14221/2010-С5). Поскольку в соответствии с частью 3 статьи 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 30.12.2012; далее – КоАП РФ) дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, рассматриваются судьями арбитражных судов, Ростехнадзор обратился в Арбитражный суд Свердловской области. При рассмотрении данного дела арбитражным судом было установлено, что Уральским управлением Ростехнадзора проводилась проверка строительства энергоблока ПГУ-410 МВт на Среднеуральской ГРЭС филиала ОАО «ОГК-5», в связи с чем генеральному подрядчику ООО «Ибердрола, инжиниринг и строительство» были даны предписания, согласно которым генеральный подрядчик должен был предоставить результаты, подтверждающие соответствие выполненных работ и примененных материалов/конструкций по фундаментам зданий, сооружений требованиям проектной документации, нормативно-техническим документам в области строительства РФ, технологическим процессам выполнения работ, техническим регламентам (нормам и правилам), для чего необходимо было привлечь специализированную лицензированную и аккредитованную организацию, имеющую опыт проведения подобных обследований. Ростехнадзором был установлен срок устранения данных нарушений, который был перенесен по ходатайству генерального подрядчика. При проведении проверки Ростехнадзором было выяснено, что предписания не были выполнены, были составлены акт и протокол об административном правонарушении. Несмотря на то, что факт невыполнения предписания не оспаривался генеральным подрядчиком, в удовлетворении заявления о привлечении к административной ответственности арбитражный суд отказал по следующим обстоятельствам. Поскольку государственный орган не представил доказательств должного уведомления общества о составлении протокола, судом сделан вывод о том, что государственный орган не доказал, что генеральный подрядчик был надлежащим образом извещен о дате, времени и месте составления протокола об административном правонарушении по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ. В Постановлении пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации РФ от 27.01.2003 N 2 (ред. от 10.11.2011) «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указывается, что суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности. Кроме того, суд установил, что истек срок давности привлечения к административной ответственности. В соответствии с пунктом 19 вышеуказанного Постановления пленума ВАС РФ при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. КоАП РФ не содержит норм, аналогичных Гражданскому кодексу Российской Федерации о перерыве срока исковой давности предъявлением иска в суд либо совершением обязанным лицом действий, свидетельствующих о признании долга (см.: статью 4.5 КоАП РФ и статью 203 ГК РФ.). Для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, нормы статьи 4.5 КоАП РФ дают существенное преимущество перед лицами, рассматривающими дело об административном правонарушении. В то же время необходимо учитывать, что двухмесячная давность предусмотрена не для всех правонарушений, в статье 4.5 предусмотрен существенный перечень административных правонарушений, в частности за нарушение законодательства об охране окружающей среды, об электроэнергетике, о промышленной безопасности, по которым давность составляет один год со дня совершения правонарушения. Из приведенного примера очевидно, что вопросы «процессуального» характера имеют огромное значение при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений в связи с осуществлением предпринимательской деятельности. Предметом рассмотрения арбитражных судов являются также споры в связи с эксплуатацией энергоустановок, тепловых сетей, объектов хранения, содержания, реализации и транспортировки энергоносителей, топлива и продуктов его переработки. Например, Арбитражным судом города Москвы, Девятым арбитражным апелляционным судом было рассмотрено дело по заявлению ОАО «ФСК ЕЭС» к Средне-Кавказскому управлению Ростехнадзора об оспаривании постановления об административном правонарушении, предусмотренном статьей 9.11 КоАП РФ (см. решение Арбитражного суда города Москвы от 20.08.2010 по делу N А40-69661/10-92-362; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2010 по делу N А40-69661/10-92-362). Арбитражными судами при рассмотрении дела установлено, что Средне-Кавказским управлением Ростехнадзора на основании приказа руководителя в рамках расследования причин аварии, произошедшей 05.04.2010 на Невинномысской ГРЭС, проведена проверка, по результатам которой обществу было предписано оформить акт приемки в эксплуатацию принадлежащего обществу оборудования (шкаф противоаварийной автоматики). Предписание выполнено не было. По факту выявленного нарушения был составлен протокол об административном правонарушении. По результатам рассмотрения административного дела общество было признано виновным в совершении административного правонарушения и привлечено к административной ответственности в виде взыскания штрафа. Из текста постановления Ростехнадзора следовало, что оборудование — шкаф противоаварийной автоматики, с ошибочной работы которого началось развитие аварии, — не введено в эксплуатацию актом приемки в эксплуатацию в нарушение требований пункта 1.2.9 Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей, утвержденных Приказом Минэнерго России от 19.06.2003 N 229. Заявитель оспаривал постановление государственного органа, ссылаясь на акт приемки законченного строительством объекта приемочной комиссией и полагая, что «общего» акта приемки в эксплуатацию построенного объекта достаточно. Арбитражные суды не согласились с данным доводом, поскольку в соответствии с подпунктом «г» пункта 7 Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27.12.2004 N 861 (сейчас действуют в ред. от 20.12.2012), предусмотрено получение разрешения уполномоченного федерального органа исполнительной власти по технологическому надзору на допуск в эксплуатацию объектов заявителя, в связи с чем указали, что заявителем должно быть получено разрешение на допуск в эксплуатацию электроустановки. Поскольку на момент аварии акт осмотра электроустановки и разрешение, форма и порядок выдачи которого установлены Приказом Ростехнадзора от 07.04.2008 N 212 (ред. от 20.08.2008), у заявителя отсутствовали, суды пришли к выводу о том, что бездействие заявителя, выразившееся в непринятии мер по своевременной организации комиссии по приемке оборудования в эксплуатацию, которая могла обнаружить дефект, а также непринятие мер по своевременному оформлению акта приемки в эксплуатацию оборудования, связанное с нарушением правил устройства и эксплуатации электроустановок, является административным правонарушением, ответственность за которое установлена статьей 9.11 КоАП РФ. Следует отметить, что при рассмотрении дела судами также проверялась процедура привлечения общества к административной ответственности при составлении протокола рассмотрения административного дела. Предметом рассмотрения арбитражных судов являются также споры, связанные с необходимостью иметь лицензию на осуществление деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов в соответствии с требованиями вышеупомянутого ФЗ N 116. Например, Арбитражным судом Республики Коми было рассмотрено дело по заявлению Печорского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору к ОАО «ТГК N 9» о привлечении общества к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ в связи с тем, что в ходе проверки, проведенной в октябре 2010 года, должностными лицами Печорского управления установлено, что общество осуществляло в период с 20.09.2010 по 25.10.2010  деятельность по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов в структурном подразделении «Сыктывкарские тепловые сети» при отсутствии лицензии на осуществление указанной деятельности (см. решение Арбитражного суда Республики Коми от 17.01.2011 по делу N А29-9551/2010). Согласно пункту 1 статьи 9 ФЗ N 116 организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации. ОАО «Территориальная генерирующая компания N 9» осуществляет деятельность по эксплуатации в структурном подразделении «Сыктывкарские тепловые сети» — филиале ОАО «ТГК N 9» взрывоопасных производственных объектов, расположенных в городе Сыктывкаре, в том числе системы теплоснабжения тепловых сетей, группы котельных тепловых сетей, площадки хранения мазутного топлива. В период проведения проверки лицензии у общества не было. Вместе с тем суд, рассмотрев дело, установил, что общество обратилось за получением необходимой лицензии более чем за 45 дней до истечения прежней лицензии, после получения уведомления Ростехнадзора об отказе в предоставлении лицензии общество предприняло меры к устранению замечаний и повторно обратилось за получением лицензии до истечения срока действующей лицензии; на момент рассмотрения дела в арбитражном суде лицензия обществу была выдана; доказательства повторности совершения аналогичного административного правонарушения суду не представлены. При таких обстоятельствах суд применил положения статьи 2.9 КоАП РФ, согласно которой при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченное решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. В соответствии с пунктом 17 Постановления пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 (ред. от 10.11.2011) «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» суд, установив при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности малозначительность правонарушения и руководствуясь частью 2 статьи 206 АПК РФ и статьей 2.9 КоАП РФ, принимает решение об отказе в удовлетворении требований административного органа, освобождая от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения, и ограничивается устным замечанием, о чем указывается в резолютивной части решения. Учитывая вышеизложенные обстоятельства, суд освободил общество от административной ответственности с объявлением ему устного замечания. Следует также отметить, что, если малозначительность правонарушения будет установлена в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, суд, руководствуясь частью 2 статьи 211 АПК РФ и статьей 2.9 КоАП РФ, принимает решение о признании незаконным этого постановления и о его отмене. Необходимо обратить внимание, что требования, касающиеся эксплуатации энергетического объекта, установлены также нормами Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ (ред. от 25.06.2012) «Об охране атмосферного воздуха» (далее – ФЗ N 96), а также Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 25.06.2012) «Об охране окружающей среды» (далее – ФЗ N 7), в соответствии с которыми предусмотрены правила о предельно допустимых выбросах вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, установлены нормативы допустимого воздействия на окружающую среду. Соответствующие споры между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, и Ростехнадзором также рассматриваются арбитражными судами. Например, предметом рассмотрения Арбитражного суда Ставропольского края было дело по заявлению ОАО «Вторая генерирующая компания оптового рынка электроэнергии» о признании незаконным и отмене Постановления Ростехнадзора о привлечении к административной ответственности (см. решение Арбитражного суда Ставропольского края от 15.10.2007 по делу N А63-3901/2007-С7. См. также решение Арбитражного суда Пермского края от 16.06.2010; Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.09.2010; Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 10.11.2010 по делу N А50-5800/2010; определение Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 28.03.2011 N ВАС-3101/11). К участию в деле было привлечено также ФГУ «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Уральскому федеральному округу», которое на основании государственного контракта осуществляет работы по проверке сокращения выбросов загрязняющих веществ в атмосферу на стационарных источниках выбросов. Согласно актам данного учреждения по отбору проб, протоколу результатов инструментальных измерений выбросов в атмосферу выявлено превышение фактических выбросов взвешенных частиц в 1,5 раза по сравнению с установленными нормативами, что является нарушением статьи 14 ФЗ N 96, статей 22, 23 ФЗ N 7 и образует состав правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.21 КоАП РФ — нарушение условий специального разрешения на выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него. Общество оспаривало соответствующее Постановление Ростехнадзора, ссылаясь на отсутствие распоряжения о проведении мероприятий по проверке и контролю. Однако суд с данными доводами не согласился, поскольку в силу пункта 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ одним из оснований для возбуждения дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, при этом никакого распоряжения на проведение проверки не требуется. Судом был исследован вопрос о наличии у проводившего измерения ФГУ необходимой аттестации в области проведения соответствующих проверок, а также о процедуре составления протокола, в котором принимал участие уполномоченный представитель общества. Учитывая вышеизложенное, суд, руководствуясь статьями 8.21, 29.10 КоАП РФ, отказал обществу в удовлетворении заявления об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности. Итак, правовой анализ приведенных примеров показывает, что споры с участием Ростехнадзора отличаются не только по предмету спора, но и по субъектному составу, так как могут затрагивать как собственника энергетического объекта, так и лицо, осуществляющее определенные работы, оказывающее определенные услуги. Характерной тенденцией рассмотрения данных споров является проверка соблюдения государственным органом процедуры составления протокола об административном правонарушении, а также принципа презумпции добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, закрепленного Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 12.11.2012) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Евгений Матвеев Источник: Первый пермский правовой портал Материалы по теме