Острова в океане или архипелаг свободы?

В свое время архипелаг ГУЛАГ превратил нашу страну в одну гигантскую зону. Сегодня заметен обратный процесс – усилиями Уполномоченных по правам человека создан «архипелаг свободы» – 61 Уполномоченный в 61 регионе. Но скоро ли станет свободной Россия в целом? Прошло 13 лет с тех пор, как Россий­ская Федерация присоединилась к Ев­ропейской конвенции по правам че­ловека. С тех пор россияне переста­ли являться заложниками своего го­сударства и получили возможность апеллировать к международным ор­ганам защиты прав человека. Но что реально изменилось в стране? Поль­зуются ли ее граждане новыми пра­вами и помогает ли им недавно соз­данный институт омбудсманов – Уполномоченных по правам человека? Об этом рассказывает Александр Сунгуров, профессор, доктор политических наук, президент Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического цен­тра «Стратегия». Служить власти, закону или человеку? Институт уполномоченного по пра­вам человека очень индивидуален. Давать какие-то единые рекоменда­ции для всех невозможно, потому что каждый омбудсман обладает собственным жизненным опытом и бе­рет за основу те или иные функции на его основе. В сущности, институт омбудсмана – это институт некоего кон­троля деятельности чиновников, госу­дарства. Классический вариант – это содей­ствие более эффективному развитию власти – такова шведская модель омбудсмена. В Испании иная модель – в функции омбудсмана входят восста­новление нарушенных властью прав, выполнение роли посредника между обществом и властью. В Испании наце­ленность государства на выполнение Европейской конвенции является об­щепризнанным фактом. Не вызывает сомнения, что права человека – это не­что реально существующее. В России же около 96 процентов юристов, работающих в органах вла­сти, придерживаются мнения, что пра­во – это лишь совокупность законов. Между тем, права человека – не результат нормативных актов и с этой точки зрения вообще не являются правом. Подобное мнение выразил и премьер-министр Российской Федера­ции Владимир Путин в комментарии га­зете «Коммерсант». Действовать на опережение Работу омбудсманов можно разде­лить на две части – реактивная и проактивная. Первая предполагает в основном ре­акции на жалобы. Действия по уже име­ющим место фактам нарушения прав человека. Часто спрашивают: могут ли Уполномоченный по правам челове­ка и его сотрудники проводить рассле­дования? К сожалению, многие сотруд­ники аппаратов Уполномоченных от­вечают на этот вопрос отрицательно, обосновывая это тем, что расследова­ние проводится в рамках Уголовно-процессуального кодекса и заканчива­ется обязательными мерами. Хочется возразить, что в этом отношении функ­цию расследования можно назвать «ис­следованием», «выяснением» и так да­лее, но ее суть от этого не изменится. Проактивная составляющая – это профилактика, работа на перспекти­ву: ежегодные специальные доклады, мониторинг законодательства, обра­щение в конституционные суды. Также это правовое образование и обучение населения пониманию прав человека. Нужны союзники Вообще, первая проблема Уполно­моченных в России – это отсутствие си­стемных, постоянных союзников сре­ди властных структур в регионах. Регио­нальные ассамблеи отнюдь не заинтере­сованы в контроле со стороны исполни­тельной власти. Губернаторы, не избираемые наро­дом, становятся, по существу, чиновни­ками администрации Президента Рос­сии и также теряют интерес к Уполномо­ченному как к некому источнику инфор­мации о действительной ситуации в ре­гионе. Суды, со своей стороны, склонны считать рекомендации Уполномоченных нарушением своей независимости. Работники прокуратуры, бывает, ви­дят в Уполномоченных своих конкурен­тов, потому что в соответствии с реко­мендациями Совета Европы часть пол­номочий прокуратуры должна быть пе­редана институту Уполномоченного. Это институциональный конфликт. Другие естественные союзники Уупол­номоченного – СМИ и правозащитные организации – не обладают, к сожалению, реальным влиянием и сами часто нужда­ются в защите. В ряде регионов исключена и полити­ческая нейтральность Уполномоченно­го, когда он остается одним из лидеров правящей партии, «Единой России» (Ха­баровский край, отчасти и Пензенская область). Снижается независимость Уполномо­ченного и в результате того, что депута­ты получают право отправить его в от­ставку «по утрате доверия», то есть в любой удобный для них момент. Так, вмешательство Владимира Луки­на в ситуацию с митингами в защиту 31-й статьи Конституции на Триумфальной площади в Москве 31 октября 2010 года вызвало кампанию по его дискредита­ции, инициированную в администра­ции Президента России. Таким образом, участие региональных Уполномочен­ных в подобных делах вряд ли принесет ощутимую пользу, а иногда может быть опасно для них самих. В поле публичной политики Институт Уполномоченного по пра­вам человека развивается, распростра­няется по стране. Кстати, это единствен­ный институт, которому до сих пор уда­ется избегать встраивания в какую-либо властную вертикаль. Реальная помощь, которую оказывают Уполномоченные жителям страны, не поддается сомне­нию. В ряде регионов Уполномоченные по правам человека активно работают по расширению поля публичной полити­ки. Примеры таких регионов – Пермский край и Свердловская область. Доклады омбудсманов этих регионов обознача­ют проблемные места, а иногда и содер­жат предложения по исправлению системных проблем в области нарушения прав человека. Уполномоченные актив­но инициируют региональные програм­мы правового гражданского обучения. Границы и замки Лидер партии «Единая Россия» в свое время сказал, что в стране существует та­кая проблема с народонаселением, что если ситуация не изменится, то скоро не­кого будет ставить на охрану границ. То есть, в его понимании, священное – это граница, территория. А люди – это те, кого можно ставить на ее охрану. Но за­чем охранять, когда внутри границы ни­кого нет? Это, действительно, проблема. У меня родилась такая аналогия. Если из первых концлагерей двадцатых годов в стране возник архипелаг ГУЛАГ и вся страна стала большой зоной, то теперь идет обратный процесс. Но он не может быть быстрым и моментальным. Мы попытались «быстро» построить демокра­тию двадцать лет назад – не получается. Так вот, сегодня происходит обратный процесс – из первых очагов «очеловечи­вания» власти Уполномоченными по пра­вам человека уже возник архипелаг сво­боды. Архипелаг свободы внутри орга­нов государственной власти. 61 Уполно­моченный по правам человека в 61 реги­оне России, 61 остров свободы – это до­вольно много. И есть надежда, что скоро свободной станет и вся Россия. Материалы по теме ИСТОЧНИК// Журнал Уполномоченного по правам человека в Пермском крае «Человеческое измерение», N 1