С принятием и вступлением в силу нормативно-правовых актов из так называемого третьего антимонопольного пакета, с точки зрения многих представителей государственных структур, а также судебного, предпринимательского и научного сообщества, завершается реформа по совершенствованию антимонопольного законодательства.
Высказываются мнения, что наконец-то в систему антимонопольного регулирования войдут лучшие зарубежные формы и методы, связанные с пресечением картелей, монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Однако хотелось бы остановиться на концептуальных вопросах, связанных с государственным антимонопольным регулированием в целом, которые, по нашему мнению, должны были быть решены еще при принятии первого антимонопольного пакета, но не упорядочены до сих пор.
Конкурентное (или антимонопольное) право не является самостоятельной отраслью права, а представляет собой гибрид различных отраслей частного и публичного права, формируется и развивается на стыке этих отраслей и, соответственно, является комплексным правовым институтом. Конкурентно-правовые (или антимонопольные) нормы регулируют общественные отношения и в области конституционного строительства (провозглашение принципов свободы экономической деятельности и единства экономического пространства), и в сфере гражданского оборота (принцип недопустимости ограничения конкуренции), и во многих других областях.
Конституция Российской Федерации провозглашает следующие принципы в данной сфере: единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, а также свободы экономической деятельности (статья 8 Конституции Российской Федерации). На реализацию этих общих принципов направлены многие законодательные акты, в том числе законодательство о защите конкуренции. Конкуренция является одним из условий развития экономики. На развитие экономики также влияет наличие эффективно функционирующей судебной власти, институтов гражданского общества, налоговой системы и т.д.
«Конкуренция», «монополистическая деятельность», «недобросовестная конкуренция», а также многие другие правовые категории мы находим в законодательных актах различной отраслевой принадлежности. Поэтому очень важно понимать не только их конкретный смысл и значение, но и саму правовую природу категории «конкурентное право» (или «антимонопольное право»). Это имеет не только научное, но и практическое значение. От характера регулируемых правом отношений, а также от самих юридических норм зависит, какие юридические средства защиты прав и интересов будет применять субъект права, при помощи каких методов государство охраняет эти права и обеспечивает исполнение юридических обязанностей.
Если рассматривать Конституцию РФ во взаимосвязи с Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «О защите конкуренции» (далее – ФЗ о ЗК), можно в самом широком смысле сказать, что в данной сфере предметом государственно-правового регулирования являются общественные отношения, связанные с защитой конкуренции, в том числе направленные:
- на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
- на предупреждение и пресечение недопущений, ограничений и устранений конкуренции публичными органами.
Таким образом, базовой категорией института антимонопольного права является конкуренция. Нормами антимонопольного права регулируются правоотношения, связанные с конкуренцией в экономической деятельности и ее защитой.
Под конкуренцией закон понимает соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 ФЗ о ЗК).
По нашему мнению, данное законодательное определение обладает рядом недостатков:
1) оно недостаточно четкое, т.к. данная формулировка допускает альтернативное понимание конкуренции. Ее расплывчатость искажает экономическую цель и суть конкуренции. Истинной целью конкуренции является повышение качества товара и услуг на рынке, и, таким образом, – борьба за потребителя. Непонятно, о каком «соперничестве» идет речь в законе, на какой результат данное соперничество должно быть направлено. Очевидно, государство должно защищать только то соперничество, которое направлено на удовлетворение имущественных и духовных благ потребителя, обеспечивать соревнование хозяйствующих субъектов за создание лучших условий потребления. Иными словами, конкуренция (соперничество) должна носить ярко выраженный социальный характер. Законодатель, вместо того чтобы определить конкуренцию как процесс экономического состязания участников гражданского оборота, имеющий цель получить преимущества перед потребителем благодаря предоставлению более качественного продукта, определил ее как состояние, цель которого – не допустить, чтобы кто-то один влиял на рынок больше других; для законодателя наличие этого состояния является, видимо, ценным;
2) определение стилистически «неряшливо», что в еще большей степени искажает смысл. Если отвлечься от филологических тонкостей (допущена тавтология, неуместно употреблено многозначное слов в официально-деловом стиле (например, «соперничество»), допущен алогизм сочетаний слов (например, «исключается возможность») и т.д.), то самый главный стилистический недостаток – неверно употреблен разделительный союз «или», подчеркивающий возможность одного из вариантов: остается непонятным – все-таки «исключается» или «ограничивается» возможность?
Определение «конкуренция» диктует смысл и содержание толкования и применения закона. Учитывая неопределенность, размытость и нечеткость данной категории, каким образом мы должны определить предмет правового регулирования конкурентного права? Как мы сможем доподлинно установить, что такое «недобросовестная конкуренция», и привлечь то или иное лицо к ответственности? Что такое «ограничение» или «устранение» конкуренции?
Теперь проанализируем понятие «недобросовестная конкуренция». Это любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки иным хозяйствующим субъектам – конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации (статья 4 ФЗ о ЗК). Данное определение не соотносится с понятием «конкуренция» ни логически, ни лексически. Далее, в статье 14 ФЗ о ЗК законодатель пошел по пути перечисления отдельных действий (не всех, перечень является открытым), попадающих в сферу недобросовестной конкуренции. Таким образом, понятие «конкуренция» (статья 4 ФЗ о ЗК) и понятие «недобросовестная конкуренция» (статьи 4 и 14 ФЗ о ЗК) логически и лексически не пересекаются и не могут быть применены в единстве.
Представляется, что категория «конкуренция» обладает некоторыми сущностными признаками:
1) это процесс экономического соперничества хозяйствующих субъектов (группы лиц) на рынке;
2) субъектами этого соперничества выступают любые организации, предприятия и учреждения вне зависимости от форм собственности, главное, чтобы их деятельность носила предпринимательский и иной экономический характер (в том числе государственные (муниципальные) унитарные предприятия, казенные предприятия);
3) процесс соперничества имеет четкий экономический смысл – достижение преимуществ перед другими участниками оборота благодаря тому, что потребителю предложены более выгодные условия, например, товар лучшего качества за счет модернизации производства, более низкая цена за счет сокращения издержек и т.д.;
4) конкурирующим участникам гражданского оборота обеспечен равный доступ на рынок. Это означает, что никто из участников гражданского оборота не может в одностороннем порядке существенно влиять на общие для всех участников рынка условия оборота экономических благ (например, путем использования «административного ресурса» участвовать в муниципальном конкурсе и создавать препятствия другим); любой участник в равной мере со всеми имеет право участвовать в публичных торгах и конкурсах, в приватизации государственного и муниципального имущества.
Как известно, правовое воздействие на общественные отношения выполняет регулятивную и охранительную функцию. В первом случае речь идет о регулировании нормального, положительного, полезного для общества поведения, юридические нормы здесь направлены на создание условий удовлетворения интересов субъектов. В свою очередь, охранительная функция осуществляется государством с целью защиты нарушенных прав и интересов, восстановления правового положения, существовавшего до правонарушения, устранения перебоев в механизме правового регулирования. Сообразно этим функциям государство устанавливает правовые нормы, посредством которых и осуществляется правовое регулирование. Нормы как регулятивного, так и охранительного характера содержатся в различных отраслях права – гражданском, трудовом, административном, налоговом и т.д. Для регулятивных и охранительных норм характерно наличие соответствующих им специфических правоотношений.
Институт антимонопольного права содержит нормы как регулятивного, так и охранительного характера. Соответственно, конкурентное право своим предметом имеет регулятивные и охранительные правоотношения.
Регулятивные правовые отношения в конкурентном праве характеризуются наличием установленных правил поведения субъектов хозяйственного оборота:
1) лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность во взаимодействии друг с другом. При этом государство не должно вмешиваться в хозяйственную деятельность участников рынка, предписывать им необходимость (или обязательность) совершения тех или иных экономических действий в условиях конкурентной борьбы. Законодатель должен определить правовую основу конкуренции, ее понятие и принципы, ее формы, провозгласить гарантии конкуренции, предусмотреть четкие механизмы, обеспечивающие равный доступ участникам на рынок. Путем нормативных запретов и ограничений устанавливаются правила поведения участников конкурентных правоотношений:
- запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом своим монопольным положением (статья 10 ФЗ о ЗК);
- запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов (статья 11);
- запрет на согласованные действия хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию (статья 11.1);
- запрет на недобросовестную конкуренцию (статья 14);
2) лиц, осуществляющих публичные функции (органы государственной власти и местного самоуправления и т.д.) во взаимодействии с участниками гражданского оборота. Для данного блока регулятивных правоотношений характерно не столько наличие всевозможных нормативных предписаний, обязательных для исполнения публичными субъектами, сколько в большей мере запретов и ограничений (в частности, статьи 15-18 ФЗ о ЗК);
3) органа власти, ответственного за обеспечение антимонопольной политики (статьи 18.1, 22-26 ФЗ о ЗК). Законодательство подробно регулирует полномочия антимонопольного органа, в том числе в сфере контроля и надзора в сфере экономики.
Охранительные правовые отношения в конкурентном праве связаны с защитой нарушенных прав и интересов как отдельных участников гражданского оборота, так и общества в целом, восстановления правового положения, существовавшего до правонарушения. ФЗ о ЗК содержит меры гражданско-правовой ответственности, а также порядок рассмотрения споров, связанных с защитой конкуренции.
В самом общем виде ФЗ о ЗК больше напоминает
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 01.12.2012; далее – КоАП РФ). Законодатель использует юридико-технический прием нормативных запретов, за которые нарушителю предусматривается различная ответственность, начиная от гражданско-правовой и заканчивая уголовной. При этом нормы ФЗ о ЗК, предусматривающие отдельные виды ответственности, являются отсылочными, конкретные меры ответственности содержатся в других актах (в частности, статьях 14.9, 14.31, 14.31.1, 14.32, 14.33, 19.5, 19.8 КоАП РФ и ст. 178
Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 (ред. от 29.11.2012).
На основании изложенного можно сделать следующие выводы.
1. Пределы конкурентно-правовых отношений гораздо шире, чем описанные ФЗ о ЗК, институт антимонопольного права является комплексным, межотраслевым, и его нормы содержатся в различных законодательных актах – от Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации до законодательства о приватизации и проведении публичных торгов (конкурсов). Закон не называет, какие еще отношения, связанные с защитой конкуренции (кроме указанных в подпунктах 1 и 2 части 1 статьи 1, части 1 статьи 3 ФЗ о ЗК), он регулирует.
2. Поскольку ФЗ о ЗК является профилирующим, центральным нормативным правовым актом, регулирующим конкурентные правоотношения, в нем должны быть институционализированы базовые понятия и категории, в частности «конкуренция», «недобросовестная конкуренция», определены принципы и формы конкурентных отношений, права и обязанности их участников (как частных, так и публичных), провозглашены гарантии конкуренции. ФЗ о ЗК не регулирует эти вопросы (а если и упоминает о чем-то, то на весьма низком уровне юридической техники). Вместо описания основных принципов и категорий, установления общих правил ФЗ о ЗК использует запреты и ограничения. В любом случае государство обязано создать такие механизмы, которые обеспечивали бы:
а) равный доступ субъектов экономической деятельности на рынок, в том числе к имущественным ресурсам;
б) ограничение конкуренции только в особых (исключительных) случаях;
в) равную защиту прав и законных интересов участников экономического процесса.
3. Из крайне неудачной формулировки категории «конкуренция» сложно определить, что же защищается законом: процесс, при котором обеспечен равный доступ участников гражданского оборота к предоставлению потребителю имущественных благ, или состояние, при котором участнику невозможно в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке? Представляется, что всегда легче ограничить и запретить, чем создавать благоприятные условия для развития. Суть конкуренции в том, чтобы стремиться быть лучше других конкурентов, экономически эффективнее, больше нравиться потребителю. По нашему мнению, законодательная модель конкуренции как состояния лишает его социальной направленности.
Евгений Матвеев
Источник: Первый пермский правовой портал
Материалы по теме