Сфера жилищно-коммунального хозяйства (далее – ЖКХ) находится на стыке различных отраслей права. Процесс эксплуатации жилищного фонда регулируется:
- нормами Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ),
- нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ),
- административно-правовыми нормами, устанавливающими нормативы предоставления коммунальных услуг и оказания услуг по содержанию многоквартирных жилых домов.
Поэтому правонарушения в этой области посягают сразу на несколько сфер общественных отношений.
Специальной главы, посвященной нарушениям в сфере эксплуатации жилого фонда, в
Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 08.06.2012) (далее – КоАП РФ) нет. Поэтому различные контролирующие органы стремятся квалифицировать допущенные нарушения по тем статьям КоАП РФ, по которым они уполномочены возбуждать дела об административных правонарушениях.
В сфере ЖКХ возможно привлечение к административной ответственности по следующим главам КоАП РФ:
- гл. 6 «Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность» (ст. 6.4, 6.5);
- гл. 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности» (ст. 7.22, 7.23 КоАП РФ);
- гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» (ст. 8.2);
- гл. 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности» (ст. 14.4, ч. 2 ст. 14.6, 14.7, 14.8);
- гл. 20 «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность» (ст. 20.4).
Одно и то же нарушение – разные государственные органы
За одно и то же правонарушение разные контролирующие органы могут привлечь потенциального нарушителя по разным статьям КоАП РФ. Так, например, подача питьевой воды, не соответствующей санитарно-эпидемиологическим требованиям, может быть квалифицирована по ст. 6.5 КоАП РФ («Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде»); ст. 7.23 («Нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами») или ч. 1 ст. 14.4 («Продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением установленных законодательством Российской Федерации требований»).
У этих составов различные сроки давности привлечения к административной ответственности. При этом согласно п. 9 Постановления пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» неправильная квалификация правонарушения, равно как и принятие постановления о привлечении к административной ответственности неуполномоченным органом, является основанием для отмены постановления о привлечении к административной ответственности.
Деятельность управляющих компаний (далее – УК), товариществ собственников жилья (далее – ТСЖ) и ресурсоснабжающих организаций (далее – РО) связана с оказанием услуг населению, выступающему в качестве потребителей услуги, поэтому деятельность указанных организаций часто попадает в сферу внимания Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее – Роспотребнадзор). Самая «популярная» статья для привлечения к административной ответственности указанных субъектов – ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ.
При обжаловании постановлений о привлечении УК и поставщиков коммунальных ресурсов по ч. 1 ст. 14.4 встает вопрос о разграничении сфер применения ст. 14.4 и 7.23 КоАП РФ. Как правило, правонарушение выражается в перебоях с поставкой коммунальных услуг (например, отсутствие горячей воды в течение длительного срока), ненадлежащем качестве оказываемых услуг (например, температура в жилых помещениях ниже установленного норматива и т.п. ).
Позиция Роспотребнадзора заключается в том, что привлекаемые к административной ответственности организации, оказывая услуги конечному потребителю, осуществляют предпринимательскую деятельность. Обязанность оказывать услуги надлежащего качества установлена п. 49 Правил предоставления коммунальных услуг населению, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 N 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» (далее – Правила N 307). Конкретные требования к качеству оказываемых услуг устанавливаются соответствующими ГОСТами и СанПиНами. Оказываемые услуги не соответствуют требованиям к качеству услуг, установленным государственным стандартом, поэтому налицо состав правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ.
Наиболее распространенная (и пользующаяся поддержкой судов) встречная позиция состоит в следующем.
Отношения в области предоставления коммунальных услуг урегулированы ЖК РФ и Правилами N 307. В п. 3 Правил N 307 под «коммунальными услугами» понимается деятельность исполнителя коммунальных услуг по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению, водоотведению, электроснабжению, газоснабжению и отоплению, обеспечивающая комфортные условия проживания граждан в жилых помещениях.
Согласно п. 3 Правил N 307 «исполнителем» коммунальных услуг является юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, индивидуальный предприниматель, предоставляющие коммунальные услуги, производящие или приобретающие коммунальные ресурсы и отвечающие за обслуживание внутридомовых инженерных систем, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги. Исполнителем могут быть УК, ТСЖ, жилищно-строительный, жилищный или иной специализированный потребительский кооператив, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений – иная организация, производящая или приобретающая коммунальные ресурсы. Как правило, лицо, привлекаемое к ответственности, относится к их числу. Отношения между исполнителями коммунальных услуг и потребителем урегулированы вышеуказанным специальным нормативным правовым актом. Ответственность за их нарушение установлена в ст. 7.23 КоАП РФ, которая является специальной по отношению к норме ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ.
Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных в ст. 7.23, 23.49 КоАП РФ, не отнесено к компетенции Роспотребнадзора. Такие дела рассматривают органы государственной жилищной инспекции (ст. 23.55 КоАП РФ) (в Пермском крае данный орган официально называется Государственная инспекция вневедомственного контроля, далее – ГИВК).
В судах первых инстанций данный спорный момент разрешается по-разному. Однако окружные арбитражные суды сформировали практику, согласно которой предоставление населению коммунальных услуг с нарушением государственных стандартов содержит в себе состав правонарушения, предусмотренного исключительно ст. 7.23 КоАП РФ. Эта позиция поддерживается и ВАС РФ, который отказывает в передаче в президиум ВАС РФ дел, в которых такого рода нарушения квалифицированы по ст. 7.23 КоАП РФ (определения ВАС РФ от 02.02.2011 N ВАС-256/11, от 08.02.2011 N ВАС-696/11).
Отдельный вопрос представляет собой разграничение сфер применения ст. 7.23, 6.5, 14.4 КоАП РФ. Так, в практике существуют различные подходы к правильной квалификации подачи воды, температура которой в местах водозабора отличается от нормативов, установленных СанПиН 2.1.4.1074-1. Как правило, в случае привлечения за указанное правонарушение по ст. 14.4 КоАП РФ суды признают такую квалификацию неверной (см., например: Постановление ФАС ПО от 28.10.2010 по делу N А57-6142/2010).
Вопрос о соотношении ст. 6.5, 7.23 представляется более сложным. В практике встречается квалификация указанных нарушений по ст. 6.5, 7.23, причем точной и последовательной аргументации в судебных актах нам обнаружить не удалось (см., например: решение АС Костромской области от 19.05.2010 по делу N А31-2552/2010; Постановление ФАС ВВО от 20.10.2010 по тому же делу; Постановление ФАС СЗО от 14.10.2010 по делу N А21-673/2010; Постановление ФАС ВВО от 10.03.2011 по делу N А79-7890/2010 и др.).
Представляется, что правильной должна считаться квалификация этого правонарушения по ст. 7.23 КоАП РФ. Несмотря на то, что правонарушение выражается в нарушении санитарно-эпидемиологических норм, основным объектом нарушения в данном случае выступают правоотношения, складывающиеся между УК и жителями многоквартирного жилого дома. Так же, как и при сопоставлении сферы действия ч. 1 ст. 14.4 и ст. 7.23 КоАП РФ, следует сделать вывод о том, что положения ст. 7.23 КоАП РФ носят специальный характер по отношению к положениям ст. 6.5 КоАП РФ.
Вопросы, связанные с субъектом правонарушения
Распространенной линией защиты от привлечения к административной ответственности в связи с предоставление коммунальных услуг ненадлежащего качества в случае правильной квалификации нарушения по ст. 7.23 КоАП РФ является ссылка на то, что привлеченное лицо не является субъектом правонарушения, поскольку не является исполнителем по смыслу Правил N 307.
В судебной практике к данной ссылке выработан следующий подход. Независимо от содержания договора между жильцами и управляющей компанией последняя признается исполнителем коммунальных услуг.
Субъектом правонарушения, предусмотренного ст. 7.23 КоАП, является как исполнитель, так и РО.
Таким образом, если будет доказано, что именно действия РО привели к нарушениям в объеме и качестве предоставленных услуг, то такая организация будет признана субъектом правонарушения по ст. 7.23 КоАП РФ (Постановление ФАС ВСО от 01.12.2009 по делу N А33-10772/2008, определение ВАС РФ от 30.03.2010 N ВАС-3046/10).
Сфера ответственности УК и ТСЖ начинается там, где это предусмотрено эксплуатационными характеристиками дома. Как правило, в местах подсоединения общедомовых приборов учета к инженерным сетям. Далее распространяется сфера ответственности РО. Поэтому в случае, если будет доказано, что поставляемый ресурс (например, температура горячей воды, напряжение в электрической сети) не соответствует установленным требованиям согласно прибору общедомового учета, это может стать основанием для освобождения УК или ТСЖ от ответственности (см., например: Постановление ФАС СЗО от 14.10.2010 N А21-673/2010).
Следует иметь в виду, что бремя доказывания соответствия показателей приборов общедомового учета установленным требованиям лежит на контролирующем органе. Поэтому если при проведении проверки ГИВК не отразила показания таких приборов в акте проверки и протоколе или протокол не соответствует требованиям ст. 28.2 КоАП РФ, это может быть основанием для того, чтобы судом было признано, что наличие объективной стороны административного правонарушения не доказано (см., например: Постановление ФАС ВВО от 10.03.2011 по делу N А79-7890/2010).
Вопрос о субъекте ответственности также является основной проблемой, встречающейся в судебной практике по делам об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности по ст. 7.22, 14.7, 14.8, 8.1 КоАП РФ.
Одной из наиболее применяемых в сфере ЖКХ статей КоАП РФ является ст. 7.22 КоАП РФ («Нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и(или) жилых помещений»). Как правило, по ней привлекается организация, заключившая с собственниками квартир в жилом доме договор по содержанию и техническому обслуживанию общего имущества многоквартирного жилого дома. Нарушения выражаются в неоказании или ненадлежащем оказании услуг, предусмотренных Правилами содержания общего имущества в многоквартирном доме, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.08.2006 N 491 (далее – Правила N 491), Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утв. Постановлением Госкомитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27.09.2003 N 170 (далее – Правила N 170), нарушении требований Технического регламента, установленного ФЗ от 30.12.2009 N 384-ФЗ «Технический регламент безопасности зданий и сооружений».
Существуют противоречия между нормами, регулирующими обязанность по содержанию имущества многоквартирного дома. С одной стороны, согласно ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания своего имущества. Согласно ст. 158 ЖК РФ бремя расходов по содержанию общего имущества многоквартирного дома возлагается на собственников. Согласно ст. 44, 46, 158 ЖК РФ для включения в договор работ и услуг по содержанию общего имущества в многоквартирном доме требуется решение общего собрания собственников помещений. Более того, в соответствии с письмом Министерства регионального развития РФ от 14 октября2008 г. N 26084-СК/14 в случае отсутствия таких решений общего собрания управляющая или подрядная организация не вправе выполнять указанные услуги и работы и не может отвечать за последствия невыполнения таких работ и услуг.
Однако собственники – физические лица зачастую пренебрегают этой обязанностью: не разрешают на общих собраниях вопрос о необходимости проведения ремонта; не оплачивают его проведение и даже могут (порой вопреки обстоятельствам, здравому смыслу и требованиям нормативных правовых актов) принять решение о том, что в проведении такого ремонта нет необходимости.
С другой стороны, согласно п. 2 ст. 161 ЖК РФ обязанность оказывать услуги по содержанию общего имущества возлагается на основании договора на соответствующую организацию. Согласно п. 16, 17 Правил N 491 обязанность по содержанию общего имущества реализуется посредством заключения договора с управляющей организацией. Согласно п. 42 Правил N 491 установлена ответственность управляющих организаций перед собственниками помещений за нарушение своих обязательств, они несут ответственность за надлежащее содержание общего имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации и договором.
Данный вопрос стал предметом рассмотрения президиума ВАС РФ.
В Постановлении от 29.09.2010 N ВАС-6464/10 сформулирована следующая позиция: текущие, неотложные, обязательные сезонные работы и услуги считаются предусмотренными в договоре в силу норм содержания дома как объекта и должны осуществляться управляющими компаниями независимо от упоминания о них в договоре и решения общего собрания собственников.
Определение в договоре должного размера оплаты за предвидимое при обычных условиях, нормально необходимое содержание и текущий ремонт жилого дома с учетом его естественного износа является предпринимательским риском управляющей компании. Если же выполнение неотложных работ и услуг (и текущего, и капитального характера) будет вызвано обстоятельствами, которые управляющая компания не могла разумно предвидеть и предотвратить при обычной степени заботливости и осмотрительности и за возникновение которых она не отвечает, то такие расходы должны быть ей дополнительно компенсированы собственниками помещений в доме.
При применении ст. 14.7, 14.8 КоАП, находящихся в главе, посвященной правонарушениям в области предпринимательской деятельности, также поднимается проблема субъекта правонарушения. В частности, встает вопрос о допустимости привлечения к ответственности ТСЖ, не являющихся коммерческими организациями. Однако данный довод ТСЖ не принимается судами во внимание. Суды ограничиваются тем, что устанавливают, является ли привлеченное лицо исполнителем по смыслу Правил N 307 (см. Постановление 12 ААС от 01.12.2010 по делу N А12-16620/2010, оставленное в силе определением ВАС РФ от 01.03.2011 N 1865/2011).
Евгений Матвеев
Источник: Первый пермский правовой портал
Материалы по теме