Реализация функций и услуг государства в сфере госрегистрации, кадастрового учета и картографии

Говоря об органах, информация которых используется в процедурах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в первую очередь следует обратить внимание на органы, осуществляющие сбор и систематизацию информации о самой недвижимости. Полагаем, что в систему государственной регистрации прав следует включать не только собственно органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, но также органы, осуществляющие государственный учет объектов недвижимости. Такое взаимодействие обусловлено сложностью самой процедуры государственной регистрации прав, использованием в ней сведений, находящихся в компетенции различных федеральных органов государственной власти, которые выполняют в связи с этим свои собственные государственные функции и оказывают соответствующие государственные услуги, наличием ряда организаций, которые активно участвуют в обороте недвижимости и могут оказывать влияние на процедуру государственной регистрации прав. Кроме того, следует учитывать, что информация о правах на недвижимое имущество и сделках с ним, содержащаяся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее – ЕГРП; Правила ведения утв. Постановлением Правительства РФ от 18.02.1998 N 219 (ред. от 22.11.2006), ведение которого возложено на Росреестр (Положение о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утв. Постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 N 457 (ред. от 13.12.2012), является весьма важной для ряда других государственных органов, использующих ее в своей деятельности. Конечно, если рассматривать регистрацию прав с позиции гражданского права, то оснований для такого вывода явно недостаточно. Иное дело, если речь идет об административно-правовом механизме регистрации прав. Здесь соответствующая процедура традиционно включает в себя наличие сведений о самом недвижимом имуществе, которое содержится в государственном кадастре. Если это имущество в кадастре не числится, то и о регистрации прав речи быть не может. Таким образом, в административно-правовом процессе регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним государственный учет недвижимости оказывается необходимым элементом процедуры регистрации прав. Эта позиция оказалась реализованной при реорганизации Росрегистрации. Эта служба, реорганизованная ныне в Росреестр, стала правопреемником и обладателем полномочий упраздненного в связи с созданием Росреестра Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости). Таким образом, организационно функции государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного учета объектов недвижимого имущества оказались в компетенции одного федерального органа исполнительной власти – Росреестра. Это создало предпосылку для максимального исключения из перечня документов, необходимых для государственной регистрации прав, сведений из государственного кадастра недвижимости (утв. Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «О государственном кадастре недвижимости» (далее – ГКН; ФЗ о ГК), которые могут быть включены в ЕГРП на уровне взаимодействия подразделений Росреестра и его территориальных органов без участия заявителей, что нашло отражение и в Федеральном законе от 21.07.1997 N 122-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – ФЗ N 122). Таким образом, путем реорганизации Росрегистрации, в результате которой возник Росреестр, удалось исключить из процедуры государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним взаимодействие двух федеральных органов исполнительной власти, находившихся при этом в ведении разных федеральных министерств. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости находилось в ведении Минэкономразвития, а Федеральная регистрационная служба – в ведении Минюста России. Теперь же обе службы объединены в рамках Росреестра, который, напомним, находится в ведении Минэкономразвития. Ведение в системе одного федерального органа исполнительной власти ЕГРП и государственного кадастра недвижимости должно способствовать упрощению единых процедур и универсального информационного обмена в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Следует также отметить, что объединение в одной структуре полномочий в области геодезии и картографии, прежде всего, по созданию инфраструктуры пространственных данных и полномочий по кадастровому учету открывает широкие возможности по созданию качественной и актуальной картографической основы кадастра. В целом процессы интеграции и унификации государственных органов, регулирующих отношения в сфере недвижимости, являются, напомним, программной задачей Правительства РФ, реализация которой началась с принятия Постановления Правительства РФ от 25.10.2001 N 745 «Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002–2008 годы)» (ред. от 10.03.2009). При характеристике проблемы, решаемой данной Программой, указывалось, что эффективное использование земли и иной недвижимости является одной из важнейших стратегических целей государственной политики в области создания условий устойчивого экономического развития Российской Федерации. Этому, однако, мешает ряд проблем, среди которых центральное место занимает отсутствие систематизированных и достоверных сведений о земельных участках и иных объектах недвижимости, современных автоматизированных систем и информационных технологий их учета и оценки. Подчеркивалось, что решение этих проблем даст возможность реализовать конституционные нормы и гарантии права собственности на землю и иную недвижимость, активизировать вовлечение земли и иной недвижимости в гражданский оборот, создать основу для сохранения природных свойств и качеств земель в процессе их использования, сформировать базу экономически обоснованного налогообложения в части недвижимого имущества, а также совершенствовать систему управления недвижимостью, находящейся в государственной собственности. Основа учета объектов недвижимости – государственный земельный кадастр –  формировался на основе Федерального закона от 02.01.2000 N 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (последняя ред. от 04.12.2006; ныне утратил силу; сейчас действует ФЗ о ГК). Государственный земельный кадастр (далее – ГЗК) представлял собой систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации, и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов. Целями создания и ведения ГЗК являлось информационное обеспечение государственного и муниципального управления земельными ресурсами; государственного контроля за использованием и охраной земель; мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель; государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; землеустройства; экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов; установления обоснованной платы за землю; иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности. Что касается других, помимо земельных участков, объектов недвижимости, то до второй половины 2000-х годов в стране существовала сложная многоуровневая и фактически несистематизированная совокупность различных реестров и кадастров таких объектов, что крайне затрудняло их учет и использование информации об этих объектах. На решение этой проблемы было направлено Постановление Правительства РФ от 13.09.2005 N 560 (ред. от 22.11.2012) «Об утверждении подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006–2012 годы)» Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002–2008 годы)». В данном Постановлении Правительства РФ констатировалось, что в настоящее время системы учета земли и иной недвижимости разделены, что существенно увеличивает временные затраты правообладателей при учете недвижимости и регистрации прав на нее, а также при получении информации из систем учета, поскольку для постановки на государственный кадастровый учет земельного участка и прочно связанного с ним объекта недвижимости и получения информации об объектах недвижимости необходимо обратиться в каждую из систем. Было подчеркнуто, что сведения об объектах недвижимости содержатся в базах данных систем государственного земельного кадастра, технического учета объектов капитального строительства, а также водного, лесного и других природно-ресурсных кадастров. Отмечалось, что в системах учета имеют место дублирование функций и наличие погрешностей в сведениях об объектах недвижимости вследствие многократного ручного введения данных, различий в идентификации объектов и субъектов права, а также сложности проверки взаимного расположения объектов и непротиворечивости информации, содержащейся в разрозненных информационных системах. Кроме того, особо обращалось внимание на то, что отсутствие современной цифровой картографической основы и адресных цифровых планов при проведении государственного кадастрового учета недвижимости создает проблемы с определением географического положения и согласованием границ земельных участков и объектов недвижимости, что является негативным фактором при регистрации права собственности и иных вещных прав на землю. Хотелось бы обратить внимание на то, что в рамках административного механизма государственной регистрации прав на недвижимое имущества и сделок с ним важно не только наличие развитого и полного кадастрового учета недвижимости, но и вопросы определения географического положения и согласования границ земельных участков и объектов недвижимости. В связи с этим следует обратить внимание на еще одну деталь реорганизации Росреестра: в его ведение были переданы функции бывшего Федерального агентства геодезии и картографии. Таким образом в рамках Росреестра созданы все предпосылки для создания эффективного административно-правового механизма регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, включая необходимые для этого действия по формированию государственного кадастра недвижимости. Итак, в настоящее время все функции в сфере государственного кадастрового учета земель выполняет Росреестр. Приказом Минэкономразвития от 18.12.2009 N 534 была утверждена Концепция создания единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости. В Концепции было подчеркнуто, что создание в Российской Федерации единой системы регистрации прав и кадастрового учета направлено на решение указанных задач за счет интеграции соответствующих информационных систем и объединения данных об объектах недвижимости, унификации процедур оказания учетно-регистрационных услуг, а также иных мероприятий организационного, технологического и правового характера, предусмотренных настоящей Концепцией. Новая форма организации деятельности единой системы регистрации прав и кадастрового учета будет обеспечена широким применением информационно-коммуникационных технологий и предполагает повышение эффективности бюджетных расходов. Регистрация прав и кадастровый учет являются важнейшей социально ориентированной функцией государства по оказанию государственных услуг гражданам и юридическим лицам, обеспечивающей защиту конституционных прав собственников и обладателей иных прав на объекты недвижимости, формирование цивилизованного рынка недвижимости и вовлечение недвижимости в рыночный оборот. Параметры эффективности защиты прав собственности на недвижимое имущество и характеристики его оборота являются предметом международного мониторинга в целях оценки уровня социально-экономического развития России в различных международных рейтингах. В сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости должны предоставляться следующие виды государственных услуг:

• государственная регистрация прав, ограничений (обременений) прав на недвижимость и сделок с ней;
• государственный кадастровый учет объектов недвижимости;
• предоставление сведений из государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее также – информационные услуги).

Сведения из ГКН и ЕГРП необходимы для обеспечения разнообразных потребностей участников рынка недвижимости и субъектов государственного управления, в том числе для:

• совершения сделок с недвижимым имуществом;
• территориального планирования и градостроительного зонирования;
• архитектурного (строительного) проектирования;
• ведения реестров государственного и муниципального имущества;
• массовой оценки недвижимого имущества и расчета базы для налогообложения;
• рассмотрения споров в судебном порядке.

Основная цель создания единой федеральной системы регистрации прав и кадастрового учета – повышение качества предоставляемых государственных услуг в сфере регистрации прав и кадастрового учета, в том числе в части обеспечения эффективной информационно-аналитической поддержки деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при решении относящихся к их компетенции вопросов. Для достижения указанной цели определены следующие приоритетные направления:

• объединение существующих организационных структур систем регистрации прав и кадастрового учета, а также совершенствование оказания услуг в данной сфере на основе передачи отдельных полномочий в сфере регистрации прав и кадастрового учета федеральным учреждениям;
• создание единой федеральной информационной системы в сфере регистрации прав и кадастрового учета, а также расширение способов и форм оказываемых в данной сфере услуг за счет внедрения современных технологий взаимодействия с заявителями с использованием электронных средств связи, расширение спектра информационных услуг;
• переход к государственному учету зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства в государственном кадастре недвижимости;
• создание системы профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров, обеспечивающих регистрацию прав и кадастровый учет.

Технический учет и техническая инвентаризация осуществляются специализированными организациями, аккредитацию которых осуществляет Росреестр (см. Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 05.04.2005 N 70 «Об утверждении Положения об аккредитации Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии организаций технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства» (ред. от 15.09.2010).  Аккредитация таких организаций проводится в целях подтверждения их необходимой материально-технической обеспеченности, а также для обеспечения гарантий ответственности этих организаций перед заинтересованными лицами и определения возможности ведения ими технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства. Росреестр стал органом, в котором объединены функции технического и кадастрового учета объектов недвижимости. Все это должно способствовать упрощению административных процедур регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. До сих пор граждане и предприниматели крайне негативно отзываются о действующей процедуре как крайне неудобной, многоступенчатой, отнимающей значительное время и силы, затрудняющей гражданский оборот недвижимости. В качестве меры по облегчению прохождения процедур регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на протяжении нескольких лет в рамках административной реформы предпринимаются меры по внедрению принципа «одного окна», когда заявитель обращается лишь в одну инстанцию, а многочисленный информационный обмен и согласования происходят внутри административного аппарата на уровне информационного взаимодействия органов и их подразделений. Обмен данными происходит здесь в основном между кадастровыми (учетными) и регистрационными подразделениями. При этом в отношении каждого вида обмениваемой информации требуется четко установить, в какой организации эта информация является первичной и на ком лежит правовая ответственность за ее достоверность, а какая организация по отношению к той же информации выступает в роли пользователя. Процедуры взаимодействия между органами и организациями, обладающими сведениями, необходимыми для государственной регистрации прав, должны быть урегулированы взаимными соглашениями. В настоящее время эти вопросы урегулированы Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – ФЗ N 210). Учитывая современный уровень развития информационных технологий и их повсеместное внедрение в деятельность органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и других организаций, информационные взаимодействия в сфере регистрации прав могли бы повсеместно осуществляться в электронной форме при широком внедрении электронной цифровой подписи, гарантирующей подлинность волеизъявления. Все это было предусмотрено в Федеральной программе поэтапного развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (утв. Постановлением Правительства РФ от 09.04.2001 N 273), развито на последующих этапах административной реформы и, наконец, урегулировано ФЗ N 210. Согласно ст. 7.1 ФЗ N 210 предоставление документов и информации осуществляется в том числе в электронной форме с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия по межведомственному запросу органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо подведомственной государственному органу или органу местного самоуправления организации, участвующей в предоставлении государственных и муниципальных услуг. Направление межведомственного запроса и представление документов и информации допускаются только в целях, связанных с предоставлением государственной или муниципальной услуги и(или) ведением базовых государственных информационных ресурсов в целях предоставления государственных или муниципальных услуг. Перечень базовых государственных информационных ресурсов и требования к ним устанавливаются в отношении федеральных базовых государственных информационных ресурсов Правительством РФ, а в отношении региональных базовых государственных информационных ресурсов – высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, если иные требования к базовым государственным информационным ресурсам не определены законодательными актами РФ. При этом непредставление (несвоевременное представление) органом или организацией по межведомственному запросу документов и информации не может являться основанием для отказа в предоставлении заявителю государственной или муниципальной услуги. Должностное лицо, не представившее или несвоевременно представившее запрошенные и находящиеся в распоряжении соответствующих органа либо организации документ или информацию, подлежит административной, дисциплинарной или иной ответственности. Пункт 2 статьи 8 ФЗ N 122 установил особую сферу взаимодействия органов Росреестра в отношении других органов государственной власти, которые используют информацию о государственной регистрации прав в своей деятельности. В частности, органы Росреестра бесплатно предоставляют сведения о зарегистрированных правах на объекты недвижимого имущества в органы по учету государственного и муниципального имущества в объеме, который необходим для их работы. Естественно, речь идет о сведениях, содержащихся в ЕГРП, которые далеко не всегда могут в полном объеме удовлетворить заинтересованные органы. Это, в частности, сведения о субъекте и объекте права, ограничении (обременении) прав в части, установленной Правилами ведения ЕГРП (см. Постановление Правительства РФ от 18.02.1998 N 219 (ред. от 22.11.2006) «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Кроме того, органы Росреестра предоставляют бесплатно информацию о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним по запросам:

• правоохранительных органов, судов, судебных приставов-исполнителей по находящимся в производстве уголовным и гражданским делам;
• федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
• председателя Счетной палаты Российской Федерации, его заместителя и аудиторов Счетной палаты Российской Федерации;
• арбитражного управляющего в деле о банкротстве в отношении принадлежащих соответствующему должнику объектов недвижимого имущества;
• иных определенных федеральными законами органов и организаций.

Предоставление такого рода информации также требует конкретизации на уровне нормативных правовых актов ведомственного характера, возможно, в той же форме взаимных соглашений. Необходимость этого следует из того, что ФЗ N 122 лишь обозначил органы, которым должна предоставляться информация о государственной регистрации прав, однако никак не конкретизировал формы и процедуры ее предоставления. Относительно форм такого информационного обмена опять же могли бы использоваться электронные средства и информационные технологии. Евгений Матвеев Источник: Первый пермский правовой портал Материалы по теме