Согласно п. 4 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в число функций прокуратуры включено участие в правотворческой деятельности.
Это вызвано интенсивным законотворческим процессом в Российской Федерации и ее субъектах; необходимостью правового обеспечения действенной борьбы с преступностью; обеспечением соответствия принимаемых законов Конституции РФ и федеральным законам, устранения имеющихся в законодательстве пробелов и выявляемых противоречий.
Правотворческая деятельность органов прокуратуры края строится в соответствии с приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» и № 243 от 24.11.2008 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления».
Принимаемые меры по реализации названных приказов Генерального прокурора Российской Федерации нацеливались на совершенствование организации работы краевого аппарата, прокуратур городов и районов, а также на повышение авторитета органов прокуратуры края.
Во исполнение названных приказов Генерального прокурора Российской Федерации постоянное внимание органов прокуратуры края уделялось предотвращению принятия представительными и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству.
В этой связи прокуратура Пермского края, прокуроры городов и районов обеспечивают проверку на соответствие федеральному законодательству проектов нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, постоянное участие в заседаниях представительных органов. На проекты нормативных правовых актов, противоречащих законодательству, обеспечивают своевременное внесение замечаний и предложений, которые в основном удовлетворяются.
Участие прокуратуры в правотворчестве имеет большое предупредительное значение. Усилиями прокуроров уже на этапе подготовки проектов правовых актов нередко устраняются нарушения законоположений. Указанная функция прокуратуры имеет и правозащитное значение.
За 2011 год прокуратурой края подготовлено 465 заключений на проекты правовых актов органов государственной власти, в том числе 228 заключений на проекты Законодательного Собрания и 237 заключений на проекты исполнительных органов государственной власти.
По результатам изучения в органы государственной власти края было направлено 68 отрицательных заключений, из них 44 замечания по проектам актов Законодательного Собрания и 24 замечания по проектам правовых актов исполнительных органов государственной власти. Замечания прокуратуры учтены при принятии нормативных правовых актов, отклонено только 2 замечания, но и в этих случаях были направлены заявления в суд об оспаривании принятых актов.
Анализ отчетных данных свидетельствует о существенном улучшении эффективности этой работы в 2011 году. При незначительном увеличении количества подготовленных заключений (с 447 до 465 единиц) в 1,42 раза возросло количество направленных отрицательных заключений по проектам нормативных правовых актов.
За 1-ю половину 2012 года прокуратурой края подготовлено 252 заключения на проекты нормативных правовых актов органов государственной власти, в том числе 114 заключений на проекты Законодательного Собрания и 138 заключений на проекты актов губернатора, правительства, министерств и ведомств. Общее число подготовленных заключений по сравнению с аналогичным периодом прошлого года возросло на 25,1%. Рост показателей произошел за счет истребования проектов нормативных правовых актов из министерств и ведомств, а также за счет повышения оперативности поступления проектов из правительства края с использованием сети Интернет.
По результатам изучения проектов в органы государственной власти края было направлено 36 отрицательных заключений, это на 71% превышает уровень предыдущего года.
Характер выявляемых в проектах нормативных правовых актов нарушений достаточно разнообразен.
Например, в заключении прокуратуры на проект закона Пермского края «Об участии Пермского края в проектах государственно-частного партнерства» отмечалось, что в нем предлагалось регулирование вопросов, не отнесенных к ведению субъекта Российской Федерации, а это является превышением полномочий субъекта Российской Федерации
Данный законопроект 20.10.2011 выносился на рассмотрение пленарного заседания Законодательного Собрания Пермского края, но с учетом отрицательного заключения прокуратуры не был принят.
В отрицательном заключении на проект постановления Законодательного Собрания Пермского края «О проекте Федерального конституционного закона «О внесении изменения в преамбулу Конституции Российской Федерации», внесенный фракцией «Либерально-демократическая партия России», указывалось, что предлагаемая замена в абзаце первом преамбулы Конституции Российской Федерации слов «Мы, многонациональный народ Российской Федерации» на слова «Мы, русский народ и народы Российской Федерации» будет противоречить части 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, а не русский народ и народы Российской Федерации.
Кроме того, в предлагаемой формулировке усматривались отступления от конституционных принципов равноправия народов независимо от национальной принадлежности, подчеркивалось национальное превосходство русского народа, что могло создать внутренние противоречия преамбулы со статьями 6, 19 и 29 Конституции Российской Федерации.
Замечания прокуратуры учтены, законопроект на пленарном заседании был отклонен.
В отрицательном заключении на проект закона «О мониторинге безопасности объектов с массовым пребыванием людей, расположенных на территории Пермского края» отражались несоответствия с федеральным законодательством основных понятий, предлагаемых в законопроекте.
Понятие «объект с массовым пребыванием людей» подразумевалось излишне широким, под предлагаемые критерии допускалось включение необоснованно широкого количества зданий и помещений, в понятие «безопасность объекта» включался весь массив действующего законодательства в сфере безопасности. Эти положения законопроекта предоставляли уполномоченному государственному органу необоснованно широкие пределы правоприменения, что было расценено как коррупциогенный фактор.
Законопроект необоснованно предлагал наделить правительство края полномочиями по определению порядка сбора информации о безопасности объектов с массовым пребыванием людей, перечня документов, определяющих безопасность объектов. Без ссылки на федеральное законодательство на органы местного самоуправления возлагалась обязанность представления в уполномоченный орган перечня объектов, расположенных на своей территории, по форме, утвержденной Правительством Пермского края.
На собственников объектов, находящихся в федеральной, краевой, муниципальной, частной собственности предлагалось возложить дополнительные обязанности, хотя это возможно осуществить только нормативным правовым актом федерального уровня.
С учетом отраженных замечаний Законодательное Собрание отклонило законопроект.
Коррупциогенный фактор отражался в заключении на проект постановления Правительства Пермского края «Об утверждении Положения о проведении международного конкурса на замещение вакантной должности директора государственного краевого бюджетного учреждения культуры «Пермская государственная художественная галерея».
В проекте положения не были конкретизированы требования к участникам конкурса, предъявляемые к руководителю учреждения. Это предоставляло широту дискреционных полномочий при отборе кандидатуры на должность руководителя художественной галереи и было расценено как коррупциогенный фактор.
Замечание прокуратуры учтено.
Прокурорами городов и районов в 2011 году было изучено почти 7200 проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления. По результатам изучения в органы местного самоуправления направлено более 1200 отрицательных заключений, при этом более трех четвертей замечаний внесено на проекты правовых актов представительных органов местного самоуправления.
Количество подготовленных прокурорами городов и районов заключений на проекты нормативных правовых актов органов местного самоуправления за 1-е полугодие 2012 года возросло на 14% и составило 4 тыс. Число направленных отрицательных заключений на проекты изученных нормативных правовых актов возросло с 626 до 717, то есть на 14,5%. Практически все замечания горрайпрокуроров учитываются при принятии нормативных правовых актов. За полугодие было отклонено только 7 замечаний.
Проблемным вопросом в некоторых муниципальных образованиях являются трудности с представлением проектов нормативных правовых актов в прокуратуры. В таких случаях прокурорами районов инициируется заключение соглашений с органами местного самоуправления о взаимодействии по формированию единого правового пространства.
Результаты изучения проектов можно проиллюстрировать следующими примерами.
При изучении проекта решения совета депутатов Усть-Урольского сельского поселения «Об утверждении Положения о налоге на имущество физических лиц на территории Усть-Урольского сельского поселения» прокуратура Чердынского района отметила ряд несоответствий с федеральным законодательством. В частности, в проекте неверно определялся срок вступления его в силу, необоснованно предлагалось распространить действие акта на предыдущие периоды, в числе объектов налогообложения предлагались «прочие объекты». С учетом замечаний проект был снят с рассмотрения.
В заключении прокурора Юсьвинского района от 05.05.2012 на проект решения Земского Собрания «Об утверждении Положения о порядке передачи муниципального имущества Юсьвинского муниципального района в безвозмездное пользование» отмечались несоответствия проекта с гражданским законодательством о наличии письменного согласия собственника на передачу имущества. Не были учтены изменения законодательства о защите конкуренции.
При принятии решения 16.05.2012 Земским Собранием все замечания прокуратуры были устранены, проект приведен в соответствие с законодательством.
По заключению прокурора Кишертского района приведен в соответствие с законодательством проект решения Земского Собрания «Об утверждении Положения об организации утилизации, переработки и хранения бытовых и промышленных отходов на территории Кишертского муниципального района».
В обязательном порядке все проекты нормативных правовых актов изучаются на предмет наличия в них коррупциогенных факторов. За 2011 год было выявлено около 150 проектов, а за 1-ю половину 2012 года – 100 проектов, в которых отмечалось наличие коррупциогенных факторов. Эти недостатки проектов также были отражены в направленных прокурорами заключениях и устранены при доработке проектов.
Еще одним направлением участия в правотворческой деятельности является внесение прокурорами в органы государственной власти и местного самоуправления предложений о необходимости принятия или приведения в соответствие с изменениями федерального законодательства нормативных правовых актов.
На основе систематического анализа правотворческой практики, мониторинга реализации федеральных законов прокуратурой края в 2011 году органам государственной власти направлено 32 таких предложения, в том числе 4 в Законодательное Собрание и 28 в органы исполнительной власти. За 1-е полугодие 2012 года – 29 предложений, в том числе 9 предложений в Законодательное Собрание и 20 предложений в исполнительные органы государственной власти.
Предложения прокуратуры рассматриваются конструктивно и, как правило, реализуются в принятых нормативных правовых актах.
Итогом рассмотрения предложений на краевом уровне явилось принятие закона края о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий по предоставлению жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей; внесение изменений в Закон Пермского края «О государственной гражданской службе Пермского края»; признание утратившим силу закона Пермской области «О присвоении и сохранении квалификационных разрядов муниципальным служащим в муниципальных образованиях Пермского края»; принятие постановления Правительства края о Государственной инспекции по экологии и природопользованию Пермского края и др.
Прокуроры городов и районов направили в 2011 году в органы местного самоуправления почти 780 предложений, а за 1-ю половину 2012 года – более 610 предложений о необходимости принятия или приведения в соответствие с изменениями федерального законодательства нормативных правовых актов. Данные предложения стали основанием для совершенствования и актуализации правовой базы муниципальных образований.
В частности, прокурором города Кунгура главе города направлялись предложения о нормативном регулировании порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества и порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления. По результатам рассмотрения предложений прокурора городская дума приняла решение о разработке и принятии трех нормативных правовых актов.
Прокурором Юсьвинского района в представлении главе Майкорского сельского поселения от 24.04.2012 предлагалось разработать и принять нормативные акты в области развития физкультуры и спорта, предусмотренные законодательством. Согласно ответу главы от 16.05.2012 в поселении принято Постановление от 16.05.2012 № 47 «Об утверждении Положения об обеспечении условий для развития физической культуры и массового спорта на территории Майкорского сельского поселения».
Относительно новым направлением участия прокуроров в правотворческой деятельности является использование права законодательной инициативы.
Прокуратура края неоднократно инициировала вопросы предоставления прокурору края права законодательной инициативы в Законодательном Собрании Пермского края. В этих целях проводились встречи с губернатором края, председателем Законодательного Собрания края, депутатскими объединениями, осуществлены выступления прокурора края на пленарных заседаниях законодательного органа. В результате целенаправленной и настойчивой работы инициатива прокуратуры края удовлетворена – в июне 2012 года Законодательное Собрание края внесло изменения в ст. 19 Устава Пермского края о наделении прокурора края правом законодательной инициативы.
Реализуя предоставленные полномочия, прокурор края направил в сентябре в Законодательное Собрание Пермского края проект закона «О внесении изменений в Закон Пермского края от 01.11.2007 № 139-ПК «Об административных правонарушениях». Данный законопроект направлен на приведение действующего закона края в соответствие с федеральным законодательством.
Во исполнение приказов Генерального прокурора прокурорами городов и районов также принимались меры по получению права нормотворческой инициативы. К настоящему времени на районном уровне прокуроры 25 городов и районов наделены правом нормотворческой инициативы в муниципальных образованиях. Еще в 14 территориях нормотворческая инициатива предоставлена только на уровне поселений.
Практика показывает, что прокуроры городов и районов смелее вводят в практику подготовку проектов нормативных правовых актов с использованием предоставленного прокурорам права нормотворческой инициативы. За 1-ю половину 2012 года прокурорами в порядке нормотворческой инициативы было подготовлено 40 проектов нормативных правовых актов, в 2011 году такое количество проектов было подготовлено за весь год.
Положительным примером участия в нормотворческой деятельности прокуратуры Юсьвинского района является направление 21.05.2012 проекта решения совета депутатов Пожвинского сельского поселения «О внесении изменений в решение совета депутатов № 29 от 30.09.2011 «Об оплате труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы, и осуществляющих техническое обеспечение деятельности администрации Пожвинского сельского поселения, финансового отдела администрации Пожвинского сельского поселения».
Проект решения был подготовлен в целях исключения из действующего нормативного правового акта положений, содержащих неоднозначные формулировки, коррупциогенные факторы. Проект решения соответствовал порядку подготовки актов, действующих в поселении.
Проект решения, внесенный прокурором, был рассмотрен представительным органом. 27.06.2012 совет депутатов принял решение № 33, которым предложения прокурора учтены в полном объеме.
Изложенное убедительно доказывает, что участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности оказывает положительное влияние на формирование единого правового пространства в Пермском крае. Данное направление прокурорской деятельности нуждается в дальнейшем развитии.
Владимир Ковин, старший помощник прокурора края по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами края, органами местного самоуправления, старший советник юстиции
Источник: Первый пермский правовой портал
Материалы по теме