Институт уполномоченного по правам человека (далее – омбудсмен) является важнейшим публично-правовым институтом. Он представляет собой дополнительный механизм правовой защиты граждан от неправомерных действий государства в лице его органов управления, прежде всего органов исполнительной власти, не отменяющий и не подменяющий компетенцию других органов, занимающихся правовой защитой граждан. Он не принадлежит ни к одной из ветвей власти: ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной. Законодательство большинства демократических стран также закрепляет как одну из основных функций данного института полномочия омбудсменов по совершенствованию национального законодательства в области прав и свобод человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. Но только в редких случаях омбудсмен наделяется правом законодательной инициативы. Так обстоит дело в Узбекистане, где омбудсмен избирается из числа депутатов Парламента и в силу этого имеет право законодательной инициативы. Таким правом обладают омбудсмены ряда субъектов РФ (Дагестана, Ингушетии, Татарстана, Алтайского и Пермского краев, Архангельской, Брянской, Иркутской, Калининградской, Московской, Самарской, Саратовской области, города Санкт-Петербурга и др.). Характерно, что этим правом наделяются и те уполномоченные, которые его ранее не имели, например омбудсмен Саратовской области получил данное право в 2006 году, Удмуртской Республики – в 2007 году. У федерального омбудсмена такое право отсутствует. В подавляющем числе публикаций предлагается наделить его данным правом. Для этого необходимо дополнить ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, в которой перечисляются лица и органы, являющиеся субъектами законодательной инициативы, что сопряжено со сложностями юридического порядка и требует взвешенного подхода. Деятельности омбудсмена в РФ как субъекта законотворчества Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее – ФКЗ N 1) уделяет мало внимания. Общая норма содержится в п. 3 ст. 1, более широкая в п. 2 ст. 31. Здесь сказано, что по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб омбудсмен вправе обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ. Видимо, законодательные инициативы омбудсмена могут основываться не только на национальном опыте, как это следует из узкого, буквального толкования текста ФКЗ N 1. Изучив международный опыт, практику работы своих зарубежных коллег, законодательство их стран, омбудсмен вправе реализовать достаточно ограниченные законом возможности в законодательной сфере своей страны. Он может предлагать изменение, дополнение и восполнение пробелов в законодательстве, как сказано в ФКЗ N 1. Но тонкие грани между понятиями «дополнение законодательства» и «восполнение пробелов» в нем отсутствуют. Полагаем, что в связи с этим можно было в п. 2 ст. 31 повторить формулировку п. 3 ст. 1 ФКЗ N 1 о совершенствовании законодательства в сфере прав человека и гражданина без дополнительной детализации. Например, в Конституционном законе Азербайджанской Республики сказано, что омбудсмен может представить Парламенту предложения о принятии или пересмотре законов с целью обеспечения прав и свобод человека. В законодательстве Украины и Киргизии содержатся идентичные формулировки, где сказано, что одной из целей деятельности омбудсмена является содействие приведению законодательства Республики о правах и свободах человека и гражданина в соответствие с Конституцией, международными стандартами в этой области. ФКЗ N 1 предусматривает условия, при которых омбудсмен вправе обращаться к субъектам законодательной инициативы. Ими являются нарушения прав и свобод граждан, совершаемые: 1) на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ; 2) в силу существующих пробелов в законодательстве; 3) при наличии противоречий законодательства общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ. Законодатель закрепил сложную модель участия омбудсмена в содействии совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина. Аналогичная схема содержится в законах некоторых субъектов РФ (например, Ненецкого автономного округа), что вряд ли является оправданным. Считаем, что в ФКЗ N 1 необходимо закрепить норму, которая бы обязывала субъекта законодательной инициативы, к которому обратился омбудсмен с предложением внести его законопроект на рассмотрение Государственной Думы, дать ему аргументированный ответ, указав основания, по которым он не поддерживает инициативу омбудсмена и не вносит его законопроект в палату парламента. Было бы желательно, чтобы к ответам депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации прилагались заключения правовых управлений палат. Омбудсмен должен быть проинформирован и при принятии его предложения. Конституция и закон дают право омбудсмену обращаться в Конституционный суд Российской Федерации (далее – КС РФ) с жалобой на неконституционность закона, примененного или подлежащего применению по конкретному делу, нарушающему конституционные права и свободы человека. Акты или их отдельные положения, признанные КС РФ неконституционными, утрачивают силу (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ). В подобных случаях КС РФ выполняет роль «негативного» законодателя. Если это произошло по жалобе омбудсмена, то и он является участником данного процесса, способствуя совершенствованию законодательства в процедуре, влекущей утрату юридической силы правоположения, признанного КС РФ неконституционным. Такую роль играют все те, кому Конституция РФ предоставила право обращения в КС РФ. Российский омбудсмен имеет ограниченные возможности обращения в КС РФ. Они ничем не отличаются от возможностей каждого гражданина страны и связаны лишь с конкретными делами, а не с общим конституционным контролем. Большинство представителей научного сообщества полагает, что омбудсмена необходимо наделить правом внесения запроса в КС РФ о проверке соответствия правовых актов Конституции РФ и по поводу толкования норм Конституции РФ, затрагивающих права и свободы человека и гражданина. По широкому кругу вопросов могут обращаться в Конституционный суд (или государственные структуры с аналогичными функциями) омбудсмены (уполномоченные по правам человека) Албании, Венгрии, Киргизии, Молдовы, Польши, Украины и других стран. В частности, парламентские адвокаты (омбудсмены) Молдовы обладают правом на обращение в Конституционный суд с запросом об осуществлении контроля конституционности законов, постановлений Парламента, указов Президента Республики Молдова, постановлений и распоряжений Правительства, их соответствия общепризнанным принципам и международным правовым актам по правам человека (ст. 31 Закона Республики Молдова о парламентских адвокатах). Закон Украины об уполномоченном Верховной Рады по правам человека предусмотрел специальный акт реагирования омбудсмена – конституционное представление в Конституционный суд для решения вопроса о соответствии Конституции Украины (конституционности) закона Украины либо иного правового акта Верховной Рады, акта Президента Украины и Кабинета министров, правового акта Автономной Республики Крым; официальном толковании Конституции и законов Украины (ст. 15 Закона). Такая деятельность украинского омбудсмена, в отличие от российского, которому подобным образом не позволяет поступать закон, непосредственно влияет на законодательство, освобождая его от имеющихся дефектов. По жалобам омбудсмена КС РФ рассмотрел несколько дел, признав отдельные нормы законов неконституционными. В частности, в 2011 году омбудсменом были направлены четыре жалобы в КС РФ. По трем из них КС РФ вынес 2 постановления и одно определение с позитивным содержанием. Иногда КС РФ признает жалобу омбудсмена не подлежащей дальнейшему рассмотрению. Не признавая оспариваемую норму неконституционной, КС РФ в своем определении формулирует конституционно-правовой смысл данной нормы, излагает свою правовую позицию, обязывая нередко пересмотреть судебные решения по конкретному делу. В данном случае сложно говорить о совершенствовании законодательства, но, бесспорно, уясняется истинный смысл нормы и защищаются права человека, что является главным в деятельности омбудсмена. В законодательстве нередки «пробелы», «перерывы» и «перепады», что свидетельствует о недостаточном уровне нормотворческой деятельности. «Пробелы» означают отсутствие правового нормативного акта, который призван регулировать общественные отношения, требующие правовой регламентации. «Перерывы» в законодательстве приводят к тому, что положения Конституции РФ в связи с непринятием конкретизирующих нормативных правовых актов длительное время не осуществляются. Так было с конституционной нормой об аресте, заключении и содержании под стражей только по судебному решению (ч. 2 ст. 22 Конституции РФ), об обращениях граждан (ст. 33), об альтернативной гражданской службе (ч. 3 ст. 59) и др. Возможны и «перепады» в законодательстве, когда однопорядковые отношения регулируются на неоправданно различном уровне, что существенно затрагивает интересы участников общественных отношений. Почти все это прослеживается в законодательстве и об омбудсменах. Вместе с тем законы субъектов РФ более рационально, чем ФКЗ N 1, регламентируют деятельность в законотворческой сфере. В законах, например, Брянской, Курской, Нижегородской областей, Чукотского автономного округа имеются специальные статьи «Содействие уполномоченного совершенствованию законодательства», в законе Иркутской области – «Деятельность уполномоченного по совершенствованию законодательства в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина». Законом Алтайского края закреплено право омбудсмена вносить предложения об использовании Алтайским краевым советом народных депутатов права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания РФ в целях укрепления гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, приведения законодательства РФ в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. Аналогичное право предусмотрено законом Республики Алтай. В законах субъектов РФ можно было бы закрепить право омбудсменов обращаться с законодательными инициативами к членам Совета Федерации, представляющим данный субъект в палате парламента. Такие обращения возможны и без законодательного закрепления, но наличие такого права придаст этой процедуре официальный юридический характер. Омбудсмены в субъектах РФ достаточно активно используют свои возможности в законодательной сфере. По их инициативе внесено немало рациональных изменений в законы об омбудсменах, которые становятся более совершенными, чем ФКЗ N 1. При внесении в него изменений и дополнений необходимо использовать то положительное, что имеется в законах субъектов РФ. Должность омбудсмена предусмотрена региональным законодательством в 66 субъектах РФ. Недалеко то время, когда они будут во всех субъектах РФ. Законы о них принимают законодательные собрания субъектов РФ, нет и не должно быть их подчиненности федеральному омбудсмену, но некоторые общие для всех положения должны быть отражены в федеральном законе. С учетом изложенного, в целях соблюдения принципа равноправия субъектов РФ, приведения региональных законов об омбудсменах к единообразию представляется вполне обоснованным предложение о необходимости принятия в дополнение к ФКЗ N 1 федерального закона «Об основах деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации». Однако стоит заметить, что данный законопроект не получил поддержки на высшем уровне. На обращение к Президенту РФ с предложением внести в порядке законодательной инициативы данный проект на рассмотрение Государственной Думы последовало письмо Главного управления внутренней политики Президента РФ, в котором сообщалось, что внесение проекта закона Президентом РФ признано нецелесообразным. Нет уверенности, что Президент РФ был ознакомлен с проектом этого важного закона. Принятие же такого решения подразделением администрации Президента, которая должна выполнять вспомогательные, а не властные функции, представляется некорректным. Ведь речь идет о значимом законопроекте. Итак, омбудсмены на уровне Федерации и ее субъектов внесли значительное число предложений по изменению и дополнению действующих законов и подзаконных актов, принятию новых. Многие из них реализованы. Также полагаем целесообразным законодательно предоставить омбудсмену право на обращение к Президенту РФ и в Правительство РФ с предложениями о разработке и реализации целевых программ в области прав человека; участие омбудсмена в работе комиссии Правительства РФ по законодательной деятельности; проведение юридической экспертизы нормативных актов в рабочем аппарате омбудсмена; предварительное изучение и анализ законопроектов на стадии их разработки и др. Реализация уполномоченными по правам человека функции по совершенствованию законодательства в области прав и свобод человека и гражданина способствует его улучшению, исправлению недостатков, устранению дефектов, противоречий и пробелов, приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права. Евгений Матвеев Источник: Первый пермский правовой портал Материалы по теме