Власти и гражданское общество: игра на одном поле по разным правилам
За минувшее десятилетие гражданские институты Пермского края прошли становление, просветили чиновников и были отвергнуты властью.
Семь шагов гражданского прорыва
В Пермском крае к концу девяностых – началу двухтысячных накопился большой опыт деятельности гражданских институтов, результативной и успешной. Ее осмысление натолкнуло гражданское сообщество на идею о том, что существуют определенные способы деятельности в общественных интересах, которые часто повторяются и дают высокий результат.
Осознанно совокупность технологий была применена, например, в «Детском Мегапроекте» Пермской ассамблеи – содружества 10 известных общественных организаций края. Результаты этого проекта – региональная кампания 2003-2005 годов по созданию в Пермской области новой политики защиты детей-сирот. Кампания имела успех. В ходе гражданского влияния в тесном сотрудничестве с тогдашним заместителем губернатора Пермской области по социальной политике Татьяной Марголиной была «переформатирована» вся региональная государственная система помещения детей из детских домов на воспитание в патронатные семьи. Система распространилась по всей России. Полномасштабная экспертиза, планомерный гражданский контроль, разработка комплексных предложений и конкретных организационно-нормативных решений – вот набор технологий, который был применен в этом проекте.
Кроме того, в регионе были и другие примеры инновационной деятельности НКО, которые обладали высокой технологичностью. В частности, акции правозащитного (в тюрьмах, воинских частях) и потребительского (транспорта, больниц) контроля. Были организованы экспедиции в районы Пермской области, несколько раундов переговоров о соблюдении прав призывников, а также о городской культурной политике. Гражданские институты скооперировались, создав коалицию общественных организаций в защиту прав детей-сирот, был реализован комплекс инициатив в сфере гражданского образования и так далее.
На фоне «технологизации» происходила «специализация» гражданских организаций в регионе. Стало понятно, кто, условно говоря, отвечает за общественное сопровождение той или иной проблемы. Причем деятельность приобретала действительно высокоорганизованный, постоянно действующий характер.
Диалог на равных возможен
Вся работа некоммерческих организаций в последнее десятилетие показала, что возможна совместная деятельность с властью по формированию единых правил игры, по взаимодействию с властью на равных.
Пиком взаимодействия явилась деятельность по созданию Устава Пермского края в 2007 году. Непростая работа велась совместными рабочими группами, объединившими общественников и администрацию. В результате край получил в прямом смысле слова невиданный документ. Ни один субъект Российской Федерации, кроме Прикамья, не имеет Устава, в котором целый раздел посвящен гарантиям защищенности прав человека. Гражданский контроль и гражданская экспертиза были включены в инструменты официальной политики. В статье 11 Устава есть специальные нормы, которые гарантируют пермякам проведение независимой общественной экспертизы и гражданского контроля деятельности органов власти.
Официальный слоган «Прикамье – территория партнерства», сформулированный в начале 2000-х, выражает, в частности, стремление власти к взаимодействию с некоммерческим сектором.
Применение гражданских технологий все больше влияет на решения органов власти. Повышается уровень работы и самих региональных органов исполнительной власти и муниципалитетов. Их стилистика управления в последние годы – бизнесовая, менеджерская, с четкими показателями результатов и качества.
Власть иногда самостоятельно обращается к гражданскому сообществу, чтобы узаконить свои решения. Она использует, например, консультации для муниципальных служащих при взаимодействии с Пермским обществом ВОИ по проблемам создания безбарьерной среды; экспертизу реформы дошкольного образования в Перми. Особая роль отводится Уполномоченному по правам человека как гаранту и иногда посреднику встреч и переговоров заинтересованных общественных групп с чиновниками разных уровней.
Центр гражданского анализа и независимых исследований (центр ГРАНИ) провел десятки экспертиз качества работы органов власти. Центр выполняет профессиональные независимые исследования, причем порой там, где у власти «не доходят руки». Аналитика центра ГРАНИ «сертифицируется» заказами от федеральных органов власти: Министерства экономики и Федеральной антимонопольной службы, а также партнерством с Высшей школой экономики, Институтом национального проекта «Общественный договор», многими известными общероссийскими НКО.
Зачастую выступления общественников на круглых столах и проблемных дискуссиях более аргументированы, чем реплики представителей органов власти. Пермские гражданские организации – российские лидеры по проведению инновационных исследований, мониторингов, гражданских докладов. Их по-прежнему считают «наиболее продвинутыми» в инициативах, постановке проблем и разработке решений.
Власть и общество: взаимное охлаждение
Но в этой ситуации, когда, казалось бы, и власть, и общественные организации говорят на одном языке, используют одинаковые инструменты и даже преследуют похожие цели, они разошлись по двум разным колеям. Власть стала полностью вертикальной, то есть перпендикулярной гражданскому обществу.
Все аргументы, рекомендации и опыт, которыми располагает общественность, добротные, выверенные, специально переведенные на экспертный и даже чиновничий язык, в лучшем случае принимаются к сведению, не более того. Характер взаимодействия государства, общества и бизнеса стал предельно бюрократическим.
Механизмы и каналы консультаций сворачиваются. Власть принимает решения без участия гражданского общества. Общественная палата проблемы не решает, поскольку она по формату, рекрутингу и результату аналогична, скорее, Дворянскому собранию (сообщество персон, на совокупном мнении которых проверяются уже выработанные решения). Произошла демотивация (создание стимулов для непродуктивного поведения) представителей широких групп населения и общественности. Легче вывести людей на улицу, чтобы тебя услышали, чем заставить уполномоченные лица разговаривать по существу. Одна из причин в том, что технология деятельности органов власти в крае теперь не содержит обязательную публичную реакцию на предложения или критику негосударственных лидеров. Администрация по своей инициативе крайне редко приглашает гражданских активистов и мыслителей для выработки решений. По представлению власти, это люди отсталые, непригодные для осуществления модернизации. Из респектабельного поля общественных диалогов в крае ушли публичные обсуждения конкурирующих стратегий (а не стратегий, предложенных органами власти), публичные санкции и публичное советование.
В то же время общественность по-прежнему находится в одном поле «игры на равных» с властью. Она, например, организует круглый стол на Пермском экономическом форуме по проблеме доверия к реформам, регулярно принимает участие в работе комиссии по административной реформе, общественно-консультативных советов при федеральных органах власти в регионе. Специалисты некоммерческого сектора по-прежнему продолжают консультировать, просвещать и обучать население, увеличивая готовность людей к восприятию нововведений. Наконец, достижения пермской общественности по-прежнему высоко ценятся на общероссийском уровне. Однако региональная власть не воспринимает общественность в качестве настоящего консультанта и партнера по решению проблем.
Новая стратегия: бегом от бюрократии
Таким образом, гражданские организации края, планируя стратегию деятельности на следующее десятилетие, столкнулись с серьезным вызовом времени. Очевидно, предстоит эволюция от технологизации в сторону политизации. Существуют пределы готовности продолжать модернизацию снизу, когда власть делает все, чтобы отбить охоту играть по правилам. Позиция у власти почти всегда одна и предельно жесткая: если вы не с нами до деталей, то вы либо чего-то не понимаете, либо против нового.
Взаимное похолодание в отношениях власти и общества должно быть осмыслено. Какой будет деятельность в общественных интересах в Пермском крае, покажет время. Ответственность общественных лидеров, их новаторство, а также потребность представлять и защищать интересы граждан служит залогом развития гражданского общества. Да и пермская власть еще имеет шанс выскочить из наезженной бюрократической колеи – стать соответствующей региону, который в 2000 годы носил гордое имя гражданской столицы России.
В 2001 году Светланой Маковецкой и Игорем Аверкиевым на форуме в Нижнем Новгороде было представлено «семь технологий гражданского прорыва»:
- гражданский контроль
- гражданская экспертиза
- гражданские экспедиции
- гражданская кооперация
- гражданские переговоры
- гражданский консалтинг и диспетчирование
- гражданские нормотворческие инициативы.