Цветовая схема:
C C C C
Шрифт
Arial Times New Roman
Размер шрифта
A A A
Кернинг
1 2 3
Изображения:
  • 614000, г. Пермь, ул. Екатерининская, д. 24
  • +7 (342) 212-12-61
  • info@pravovsem59.ru

Вопросы госрегистрации муниципальных нормативно-правовых актов



Госрегистрация Одним из направлений деятельности Министерства юстиции Российской Федерации (далее – Минюст РФ) является государственная регистрация муниципальных нормативно-правовых актов. В современном российском законодательстве целый ряд юридических фактов и правовых явлений подлежит государственной регистрации. Особый правовой режим недвижимого имущества обеспечивается государственной регистрацией такого имущества и сделок с ним; правовой статус юридических лиц обусловливает необходимость их государственной регистрации; фиксация гражданского состояния осуществляется в рамках системы государственной регистрации соответствующих актов и т.д. Если говорить о государственной регистрации в целом как об особом правовом институте, то, по общему правилу, она осуществляется в отношении:

  1. субъектов права (юридические лица, индивидуальные предприниматели; налогоплательщики и др.);
  2. объектов права (недвижимость, особо ценные и/или социально значимые объекты, источники повышенной опасности и др.);
  3. юридических фактов – оснований возникновения, изменения и прекращения правоотношений (нормативные акты).
Государственная регистрация – масштабное явление в стране и мире, охватывающее массу сторон жизни общества. Регистрация представляет собой деятельность, которая осуществляется в целях учета, систематизации объектов. Государственную регистрацию муниципальных нормативных правовых актов как процесс в первом приближении можно охарактеризовать как деятельность по учету муниципальных нормативных правовых актов в целях их систематизации. Слово «государственная» означает, что регистрация должна осуществляться специально уполномоченными государственными органами. А привлечение государства к данному процессу обусловлено особыми, общественно значимыми целями данной деятельности. Государственная регистрация уставов муниципальных образований, исходя из ст. 1, 2 Федерального закона от 21.07.2005 N 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (ред. от 21.11.2011; далее – ФЗ N 97) осуществляется в целях:
  1. обеспечения соответствия устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации;
  2. обеспечения соблюдения установленного порядка принятия устава муниципального образования;
  3. создания условий для ознакомления с уставами муниципальных образований, муниципальными нормативными правовыми актами о внесении изменений в уставы муниципальных образований путем обеспечения открытости и общедоступности сведений, включенных в государственный реестр уставов муниципальных образований.
Устав муниципального образования является главным нормативным правовым актом муниципального образования. В соответствии со ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 16.10.2012; далее – ФЗ N 131) в каждом муниципальном образовании должен быть разработан и принят устав муниципального образования. В ч. 1 ст. 44 ФЗ N 131 достаточно подробно определена структура устава муниципального образования как основного муниципального нормативно-правового акта. В уставе отражаются следующие положения: наименование муниципального образования; перечень вопросов местного значения; формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, их должностных лиц; виды, порядок принятия, официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий; виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля его исполнения; порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования. Помимо этого, уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Указанные законодательные положения в основном выдерживаются. И это вполне объяснимо – первые уставы стали разрабатывать в России после принятия еще Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., за прошедшее время накоплен соответствующий опыт, были созданы модельные уставы муниципальных образований, и теперь со структурой уставов муниципальных образований вопросов немного. Из природы местного самоуправления следует, что муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно. Согласно ч. 3 ст. 44 ФЗ N 131 устав муниципального образования принимается соответствующим представительным органом. Однако для привлечения населения к принятию столь важного документа должны в обязательном порядке проводиться публичные слушания по проекту устава и внесению изменений в него. Возможно также предварительное вынесение некоторых основных положений устава на местный референдум. После принятия решения по этим вопросам остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом. Представительный орган муниципального образования принимает устав тайным голосованием. За принятие устава или внесение изменений и дополнений в него должно проголосовать не менее 2/3 установленного числа депутатов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 человек принятие устава должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан. Устав муниципального образования, внесенные в него изменения и дополнения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации в органах юстиции. Вместе с тем имеется ряд дискуссионных вопросов, касающихся разработки и принятия уставов муниципальных образований. Как показывает практика, публичные слушания по проектам уставов (изменений в устав) проходят с крайне низкой явкой жителей. Как правило, на слушания приходят заинтересованные лица (местные депутаты, ученые, специалисты местной администрации) и дискуссий чаще всего не бывает. Также на практике не проводится обсуждение поправок в уставы и в средствах массовой информации. Последнее мы расцениваем как упущение органов местного самоуправления, поскольку ТВ и газеты остаются самыми доступными источниками информации. Кроме того, мы полагаем принципиально неправильным лишение населения права принимать устав муниципального образования на местном референдуме, а именно такую норму содержит ФЗ 2003 г. в ч. 3 ст. 44. На наш взгляд, муниципальное образование само должно определять, нужно или нет выносить на референдум вопросы устава муниципального образования.   Теперь перейдем собственно к вопросу о государственной регистрации устава муниципального образования (ч. 6 ст. 44 ФЗ N 131). Согласно п. 20 ст. 6 Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечню управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации (утв. Приказом Минюста РФ от 21.05.2009 N 147 (ред. от 30.08.2012) территориальные органы Минюста РФ осуществляют в установленном порядке государственную регистрацию уставов муниципальных образований, расположенных на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации, и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы. Следует заметить, что данная норма появилась сравнительно недавно. В прежнем Положении (утв. Приказом Минюста РФ от 27.10.2006 N 321, последняя действующая редакция от 06.09.2007) была иная норма, согласно которой Управление Минюста РФ лишь «организует государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав муниципального образования». Сама государственная регистрация уставов муниципальных образований осуществляется на основании ФЗ N 97. В соответствии с этим актом государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в соответствии с настоящим законом. Регистрирующий орган: 1) проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации; 2) проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования; 3) присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер; 4) выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования; 5) включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Для государственной регистрации устава муниципального образования представляются в двух экземплярах, а также на магнитном носителе:
  1. устав муниципального образования;
  2. решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования;
  3. сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования. Устав муниципального образования представляется с пронумерованными и прошитыми страницами, скрепленными печатью представительного органа муниципального образования (печатью местной администрации в случае принятия устава муниципального образования на сходе граждан).
Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования могут быть: противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации; нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. В случае если в результате проверки сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования. Принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования не является препятствием для повторного представления устава для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении. Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Следует заметить, что при кажущейся стройности процесса регистрации уставов муниципальных образований здесь имеется ряд проблем правового и организационного характера. Например, органами государственной власти отдельных субъектов зарегистрированы уставы муниципальных образований, вид которых федеральным законом не предусмотрен. Другой пример: несмотря на отрицательное заключение территориальных органов Минюста РФ, в некоторых субъектах РФ муниципальные образования были наделены правовым статусом, не адекватным их фактическому положению. Разумеется, в перерегистрации уставов таких муниципальных образований отказано. В целях предотвращения принятия уставов, содержащих положения, противоречащие законодательству, а также исключения случаев оставления уставов без рассмотрения на основании того, что к ним не приложены документы, указанные в ст. 3 ФЗ N 97, или представленные документы не соответствуют требованиям, предъявляемым названной статьей, представляется необходимым оказывать методическую и консультативную помощь органам местного самоуправления еще на стадии разработки проектов уставов. С этой целью в планах управлений Минюста РФ в субъектах РФ целесообразно заранее предусматривать проведение совместных с органами государственной власти субъектов РФ семинаров-совещаний с органами местного самоуправления. Помимо этого, целесообразно проводить предварительно экспертизу типовых (модельных) уставов муниципальных образований, рекомендованных органами государственной власти субъектов РФ муниципальным образованиям с целью проверки их на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству. В этом случае, если будут выявлены недостатки в типовых (модельных) уставах муниципальных образований, то последующая работа по проверке уставов конкретных муниципальных образований значительно упрощается. С 1 января 2009 г. вступила в юридическую силу статья 43.1 ФЗ N 131, в соответствии с которой муниципальные нормативные правовые акты, а также оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан, подлежат включению в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов (далее – ФРМНПА). Данная статья закрепляет, что федеральный регистр состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Ведение региональных регистров осуществляется в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органом государственной власти, уполномоченным на ведение и методическое обеспечение ФРМНПА, является Минюст РФ (см. Постановление Правительства РФ от 10.09.2008 N 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» (вместе с Положением о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов); далее – Постановление N 657 и Положение о федеральном регистре). До момента создания ФРМНПА органами государственной власти производилась лишь регистрация уставов муниципальных образований путем их внесения в государственный реестр уставов муниципальных образований (см. ст. 1 ФЗ N 97). Таким образом, в отечественной юридической науке и практике появилось новое явление – государственная регистрация муниципальных нормативных правовых актов (а не только уставов). На законодательном уровне понятие государственной регистрации муниципальных нормативных правовых актов не определено. В науке данное понятие также ранее не исследовалось по понятным причинам: если государственная регистрация уставов муниципальных образований осуществляется более десяти лет, то ведение ФРМНПА – немногим больше трех лет. Можно определить государственную регистрацию муниципальных нормативных правовых актов как деятельность уполномоченных органов государственной власти по фиксации и хранению муниципальных нормативных правовых актов и сведений о них в специализированных государственных информационных системах в целях реализации прав заинтересованных лиц на доступ к информации, формирования и развития правового пространства в Российской Федерации, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, оптимизации муниципального правотворчества и повышения уровня правовой культуры местного населения. Итак, ведение ФРМНПА осуществляется на основании ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 02.05.2012) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – ФN N 184), вышеупомянутой ст. 43.1 ФЗ N 131, Постановления N 657, правовых актов Минюста РФ, а также субъектов РФ в пределах их компетенции. Согласно пункту 2 Положения о федеральном регистре целями ведения данного регистра являются:
  1. обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов;
  2. учет и систематизация муниципальных нормативных правовых актов;
  3. реализация конституционного права граждан на получение достоверной информации;
  4. создание условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.
Несистемность муниципального правотворчества отмечается учеными и практиками как один из существенных его недостатков. Считаем, что наиболее эффективной и современной формой систематизации таких актов является их электронная инкорпорация, т.е. создание при помощи технических средств электронных версий сборников муниципальных нормативных правовых актов. Поэтому к числу мер, нацеленных на систематизацию муниципальных нормативных правовых актов, в частности, можно отнести создание федерального регистра. На наш взгляд, наиболее правильным было бы сформулировать данную цель как «систематизация муниципального правотворчества», так как учет правовых актов является не отдельным явлением, а лишь одной из разновидностей их систематизации.   Итак, создание федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов стало заключительным этапом обеспечения единства правового пространства в Российской Федерации. Если функционирование государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации позволяет оптимизировать взаимодействие системы федерального законодательства и региональных законодательных систем, то внедрение федерального регистра «замыкает» всю эту цепочку. Вышеназванные системы учета муниципальных нормативных правовых актов создают единое, систематизированное, открытое и общедоступное информационное поле – они могут служить оригинальным источником информации о правовых актах муниципального уровня, в чем и заключается роль данных систем в обеспечении единства правового пространства. Нельзя не заметить, что основная масса нарушений норм федерального и регионального законодательства со стороны органов местного самоуправления связана с низкой обеспеченностью муниципальных образований квалифицированными юридическими кадрами. Нарушения федерального законодательства, допущенные органами местного самоуправления, обусловлены низким уровнем юридической обеспеченности муниципальных образований (в сельских поселениях отсутствуют квалифицированные юристы, нет возможности оперативно отследить изменения федерального и регионального законодательства). Пользование федеральным регистром муниципальных нормативных правовых актов позволит органам местного самоуправления выбирать наиболее удачные решения вопросов местного значения, а наличие в нем экспертных заключений органов государственной власти и мер прокурорского реагирования – избегать ошибок. Включение муниципальных нормативных правовых актов в федеральный регистр со временем будет находить свое отражение в росте профессионализма работников органов местного самоуправления и, как следствие, – правовой культуры местного населения. Евгений Матвеев Источник: Первый пермский правовой портал Материалы по теме  

Загрузка комментариев...