Российской прокуратуре 12.01.2013 исполнился 291 год. Органы прокуратуры осуществляют надзор за законностью деятельности исполнительной власти, представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Какая прокуратура нужна современной России? Изначально российская прокуратура задумывалась как орган прокурорского надзора для осуществления общего (административного) надзора. Основное ее назначение заключалось в слежении за соблюдением государственных интересов (интересов центральной власти) при собирании налогов и податей, за благочинностью должностных лиц и донесении о замеченных нарушениях, т.е. выполнялась функция «ока государева». В разные исторические периоды с учетом потребностей государства прокуратура имела различный статус и полномочия. 1. Вопрос о месте прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации Вопрос о месте органов прокуратуры в государственном механизме на протяжении всей современной истории и практики государственно-правового строительства имеет ярко дискуссионный характер. Данное обстоятельство обусловлено недостаточно ясным определением конституционно-правового статуса прокуратуры. Единственная статья, посвященная ей, находится в разделе «Судебная власть» (статья 129 Конституции Российской Федерации) и содержит только общие правила, касающиеся структуры этого органа, порядка назначения на должность и освобождения от должности генерального прокурора, а также назначения нижестоящих прокуроров. Из полномочий, которые возлагаются на этот орган и генерального прокурора Конституцией РФ, устанавливается только участие указанного лица при решении вопроса о лишении неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (часть 2 статьи 98). Остальные полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ, как следует из части 5 статьи 129 Конституции РФ, должны определяться федеральным законом. Такой подход при определении статуса в Конституции РФ названного конституционного органа государства может свидетельствовать о том, что создатели Конституции РФ нечетко представляли себе роль, место в системе правоохранительных и судебных органов и назначение этого органа в Российской Федерации. Эта неопределенность осталась до сегодняшнего дня. Более того, она усугубляется в связи с различными комплексно не продуманными реформированиями и модернизациями. Особенно это стало проявляться после того, как из органов прокуратуры в отдельное ведомство выделили следственный аппарат. В статье 129 Конституции РФ не определено положение прокуратуры в системе органов государственной власти, ее функции, полномочия. Конституция даже не называет прокуратуру органом или системой органов, просто указывает, что она составляет систему. Этот пробел не восполняет в полном объеме и Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 03.12.2012) «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – ФЗ N 2202-1). Основным отличием российской прокуратуры от органов развитых стран является ее функциональное назначение. В России прокуратура создавалась с целью общего надзора за законностью, тогда как в европейских государствах – с целью осуществления уголовного преследования. Данное отличие присуще российской прокуратуре на протяжении длительного исторического периода. Начиная с 1722 года и по настоящее время система прокуратуры претерпевает изменения. Однако ни один этап реформ не смог изменить основную суть и предназначение органов прокуратуры – она как была, так и остается «оком государевым». Даже в советский период, когда Декретом о суде N 1 от 24.11.1917 были упразднены институты судебных следователей, присяжной и частной адвокатуры, а также прокурорского надзора, довольно быстро вернулись к этому «буржуазному» органу. Новейший этап реформирования органов прокуратуры связан с принятием 12.12.1993 действующей Конституции РФ. Неопределенность конституционного статуса прокуратуры обусловлена высказанными в начале 90-х годов идеями об упразднении этого института или большинства прокурорских функций. Как известно, конституционная норма о прокуратуре появилась по субъективному усмотрению бывшего Президента РФ Б.Н. Ельцина вследствие вынужденного компромисса в борьбе с политическими силами, не заинтересованными в соблюдении законности при приватизации бывшей «социалистической» собственности. На основании тезиса о том, что в демократической России прокуратура может только служить сохранению тоталитарного коммунистического режима, открытой диктатуры, эти силы призывали ликвидировать прокуратуру и передать ее функции судам и(или) соединить прокуратуру с Министерством юстиции. Авторы проекта новой Конституции предлагали оставить за ней, по сути, лишь функции поддержания обвинения в суде и надзора за следствием и дознанием, что фактически означало ликвидацию прокуратуры как основного органа надзора за законностью. Этого не произошло, но положение прокуратуры осталось неопределенным. В результате в современной академической дискуссии о государственно-правовом месте прокуратуры разброс мнений существенный – от отнесения ее к определенной ветви власти до отрицания государственного характера. Такая неопределенность статуса прокуратуры вносит нестабильность в процесс осуществления возложенных на нее полномочий, уменьшает эффективность защиты прав субъектов общественных отношений, предупреждения и пресечения правонарушений. В научной среде встречаются мнения об отнесении (или целесообразности отнесения) прокуратуры к законодательной, исполнительной или судебной ветви государственной власти. На наш взгляд, прокуратура является самостоятельным государственно-правовым институтом и не может быть отнесена ни к одной из традиционных ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной). В решении Верховного суда РФ от 11.02.2005 N ГКПИ04-1479 указывается на то, что прокуратура не входит в систему федеральных органов исполнительной власти и ее нормативные правовые акты не подлежат государственной регистрации и публикуются в журнале «Законность». Относительно судебной власти Конституция РФ устанавливает, что она реализуется в форме правосудия, осуществляемого только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (часть 1 статьи 11, части 1 и 2 статьи 118 Конституции РФ). Поэтому ни прокуратура, ни иные государственные органы, кроме судов, не могут осуществлять судебную власть. Ряд авторитетных ученых, наряду с общепризнанными в науке тремя ветвями государственной власти, выделяют контрольную власть и относят к ней прокуратуру. Отдельные ученые признают существование прокуратуры как самостоятельной ветви государственной власти, дополняющей триаду властей и позволяющей другим органам власти функционировать слаженно и согласованно. Есть еще один подход к определению места прокуратуры в государственном механизме. Он касается разграничения понятий «орган государственной власти» и «государственный орган». В части 1 статьи 11 Конституции РФ перечислены все федеральные органы государственной власти – Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Иных федеральных органов государственной власти Конституцией не предусмотрено. Вместе с тем, в Конституции упоминаются и другие органы, которые также осуществляют функции и задачи государства: администрация Президента РФ, Совет безопасности РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Центральный банк РФ, Конституционное собрание. Полагаем, что прокуратура относится к этому ряду. В законодательстве эти органы нередко именуются «иными государственными органами». Таким образом, прокуратура представляет собой особый орган государства, осуществляющий от имени Российской Федерации реализацию в обществе таких основополагающих принципов, как законность, соблюдение правопорядка и защита прав граждан. Стоит отметить, что в практике высших судов порой принимаются такие решения, которые позволяют сделать довольно неожиданные выводы о статусе прокуратуры. Например, что прокуратура даже не обладает… властно-распорядительными полномочиями. Конституционный суд РФ в определении от 24.02.2005 N 84-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» указал, что при осуществлении надзора над исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21 ФЗ N 2202-1), само по себе представление прокурора не носит абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 ФЗ N 2202-1 органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требования о безусловном исполнении представления прокурора реализуются путем специальных процедур – вынесением самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращением в суд. Основываясь на этом решении, Высший арбитражный суд РФ определением от 06.12.2007 N 14042/07 отказал индивидуальному предпринимателю Б.А. Аверину в признании недействительным представления прокурора и незаконными действий прокурора по тем основаниям, что если представление прокурора об устранении нарушений закона преследовало цель понудить лицо, в отношении которого выдано представление, устранить нарушение в добровольном порядке, то соответственно права заявителя не были нарушены. Есть и другие решения арбитражных судов. Например, в Постановлении ФАС Центрального округа от 10.12.2003 N А35-3508/03-С25 отмечается, что «прокурор не является государственным органом и предостережение прокурора не относится к ненормативным правовым актам государственных органов, которые могут быть признаны в арбитражном суде недействительными». В Постановлении ФАС Уральского округа от 28.10.2004 N Ф09-3606/04-ГК дополнено: «...предостережение прокурора носит рекомендательный характер, содержит разъяснение норм действующего законодательства, не содержит властно-распорядительных обязательных предписаний, распоряжений». Стоит отметить, что есть и прямо противоположные решения. Например, в Постановлении ФАС Дальневосточного округа от 16.04.2004 N Ф03-А51/04-2/657 так характеризуется представление прокурора: «...представление содержит предложения о принятии определенных мер, утверждено руководителем органа, действующего в пределах своих полномочий, носит властно-распорядительный характер, адресовано конкретному лицу, таким образом, обязательно для лица, которому оно адресовано». На наш взгляд, судебные решения, которые могут привести к выводу о том, что прокурор не является государственным органом, являются, по меньшей мере, спорными. Общеизвестно, что для государственной власти характерны следующие признаки, в полной мере свойственные прокуратуре как органу государственной власти: