Порядок подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее — ежегодные планы).
Их согласования и представления в органы прокуратуры, а также типовая форма ежегодного плана определены соответствующими Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 30.06.2010 N 489 (ред. от 27.12.2012) «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее – «Правила»; «Постановление»).
При кажущейся внешней простоте вопросы корректирования ежегодного плана на практике порождают множество вопросов и противоречий с органами прокуратуры.
С момента утверждения ежегодного плана территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые осуществляют переданные Российской Федерации полномочия по осуществлению такого контроля (надзора), представления указанными органами планов в соответствующие федеральные органы исполнительной власти (до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок) и до даты проведения мероприятий по контролю могут происходить различные события, делающие невозможным проведение плановой проверки в назначенный срок. В связи с этим пунктом 7 Правил предусмотрена возможность внесения изменений в ежегодный план и приведен закрытый (т.е. исчерпывающий) перечень случаев, позволяющих сделать вывод о невозможности проведения плановой проверки деятельности юридического лица и индивидуального предпринимателя. К их числу отнесены:
- ликвидация или реорганизация юридического лица;
- прекращение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем деятельности, эксплуатации (использования) объектов защиты, объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, гидротехнических сооружений, подлежащих проверке;
- наступление обстоятельств непреодолимой силы.
Указанные случаи устанавливаются при поступлении документально подтвержденной информации в адрес надзорных (контрольных) органов, а также при получении должностными лицами контрольно-надзорных органов соответствующей информации по месту нахождения организации (поднадзорных объектов), подлежащей проверке.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 30.12.2012; далее – ГК РФ) определяет момент, с которого юридическое лицо считается ликвидированным или реорганизованным:
- ликвидация юридического лица считается завершенной, а юридическое лицо — прекратившим существование после внесения об этом записи в Единый государственный реестр юридических лиц (далее – ЕГРЮЛ; утв. Постановлением Правительства РФ от 19.06.2002 N 438 (ред. от 22.12.2011) «О Едином государственном реестре юридических лиц»; пункт 8 статьи 63 ГК РФ);
- юридическое лицо считается реорганизованным, за исключением случаев реорганизации в форме присоединения, с момента государственной регистрации вновь возникших юридических лиц, а при реорганизации юридического лица в форме присоединения к нему другого юридического лица первое из них считается реорганизованным с момента внесения в ЕГРЮЛ записи о прекращении деятельности присоединенного юридического лица (статья 57 ГК РФ).
Исходя из этого, ликвидация или реорганизация юридического лица подтверждается одним из следующих документов:
- выпиской из ЕГРЮЛ;
- свидетельством о внесении записи в ЕГРЮЛ о принятии решения о ликвидации юридического лица;
- свидетельством о внесении записи в ЕГРЮЛ о прекращении деятельности юридического лица путем реорганизации в форме слияния, присоединения, разделения, выделения или преобразования.
Должностное лицо контрольно-надзорного органа, получив информацию о ликвидации или реорганизации юридического лица, подтвержденную одним из указанных документов, обязано незамедлительно принять меры по доведению в письменном виде указанной информации с подтверждающими документами до сведения вышестоящего должностного лица в порядке подчиненности, уполномоченного издавать распорядительные документы о внесении изменений в ежегодный план работы, которое издает соответствующий приказ.
К соответствующей служебной записке на имя уполномоченного руководителя следует приложить:
- копию распоряжения (приказа) о проведении плановой проверки юридического лица;
- документы, подтверждающие надлежащее уведомление юридического лица о проведении проверки в установленном порядке;
- заверенные копии документов, подтверждающих ликвидацию или реорганизацию юридического лица (по возможности передаточный акт и разделительный баланс при реорганизации юридического лица).
Очевидно, что ликвидация юридического лица делает проведение плановой проверки невозможной и является основанием для внесения изменений в ежегодный план в виде исключения данного планового мероприятия из плана, поскольку по общему правилу ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом (статья 61 ГК РФ).
Иная ситуация в случае с реорганизацией юридического лица, поскольку при реорганизации существует правопреемство:
- при слиянии юридических лиц права и обязанности каждого из них переходят к вновь возникшему юридическому лицу в соответствии с передаточным актом;
- при присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к последнему переходят права и обязанности присоединенного юридического лица в соответствии с передаточным актом;
- при разделении юридического лица его права и обязанности переходят к вновь возникшим юридическим лицам в соответствии с разделительным балансом;
- при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к каждому из них переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с разделительным балансом;
- при преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида (изменении организационно-правовой формы) к вновь возникшему юридическому лицу переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с передаточным актом (статья 58 ГК РФ).
Поскольку внесение изменений в ежегодный план осуществляется в порядке, предусмотренном подпунктами «а»-«г» пункта 3 Правил, для принятия решения об исключении из ежегодного плана или о внесении изменений в ежегодный план с назначением новой даты проверки в отношении юридического лица — правопреемника следует выполнить указанные требования Правил, а именно: в отношении организации-правопреемника основания для включения плановой проверки в ежегодный план установлены частями 8-9 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 12.11.2012) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также федеральными законами, определяющими особенности организации и проведения проверок в отдельных сферах государственного контроля (надзора).
При этом проверка юридического лица — правопреемника должна планироваться с учетом оценки результатов, проводимых за последние три года внеплановых проверок, анализа состояния соблюдения обязательных требований законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также оценки потенциального риска причинения вреда, связанного с осуществляемой юридическим лицом деятельностью (подпункт «б» пункта 3 Правил).
Если проведение несостоявшейся проверки планировалось совместно с другими заинтересованными органами, новая дата проведения плановой проверки юридического лица — правопреемника должна быть согласована с этими органами (подпункт «в» пункта 3 Правил).
И, наконец, внесение изменений в ежегодный план должно быть составлено по форме, предусмотренной приложением к Правилам (подпункт «г» пункта 3 Правил; соответствующее приложение к Правилам).
Сведения о внесенных в ежегодный план изменениях направляются в 10-дневный срок со дня их внесения в соответствующий орган прокуратуры на бумажном носителе (с приложением копии в электронном виде) заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении либо в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, а также размещаются на официальном сайте в сети Интернет в порядке, предусмотренном пунктом 6 Правил.
Локальные акты органов государственного контроля (надзора) и органов муниципального контроля в ряде случаев развивают положения Правил. Например, письмом заместителя руководителя Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Ростехнадзор; основной нормативно-правовой документ, закрепляющий статус — Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 (ред. от 11.10.2012) «
О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору») на территориальные управления возложена обязанность информировать центральный аппарат Ростехнадзора в суточный срок о любых изменениях ежегодного плана (Письмо от 29.03.2012 N 00-06-06/1460 «
О порядке внесения изменений в планы надзорной деятельности территориальных органов Ростехнадзора»).
Прекращение деятельности индивидуальным предпринимателем подтверждается прежде всего свидетельством о государственной регистрации о прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя, а также выпиской из Государственного реестра индивидуальных предпринимателей. Однако могут иметь место случаи, когда деятельность в качестве индивидуального предпринимателя в целом продолжается, но прекращена лишь в части поднадзорной деятельности органам государственного контроля (надзора) и органам муниципального контроля. В части надзорных полномочий Ростехнадзора это деятельность по эксплуатации соответствующих оборудования и объектов.
Прекращение деятельности юридическим лицом имеет место в том случае, когда юридическое лицо не ликвидировано и не реорганизовано, но в результате перепрофилирования или модернизации, оптимизации производства и пр. перестало в своей деятельности использовать электроустановки, электрические и тепловые сети, технические устройства, используемые на опасных производственных объектах, гидротехнические сооружения, иные опасные производственные объекты либо когда в результате изменений на поднадзорном объекте у него не стало признаков опасности.
Прекращение деятельности весьма схоже по ряду признаков с прекращением эксплуатации юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем опасных производственных объектов, гидротехнических сооружений.
Прекращение деятельности по эксплуатации электроустановок, электрических и тепловых сетей подтверждается:
- актом о расторжении договора энергоснабжения и(или) справкой энергоснабжающей организации об отключении от энергоснабжения электроустановок, электрических и тепловых сетей;
- договором купли-продажи, сдачи в аренду и передачи на иных законных основаниях с актами приема-передачи имущества и иными документами, подтверждающими смену владельца (эксплуатирующей организации) электроустановок, электрических и тепловых сетей;
- актом ликвидации и вывода из эксплуатации (списание с баланса) электроустановок, электрических и тепловых сетей.
При временной передаче электроустановок, электрических и тепловых сетей на срок, истечение которого выходит за пределы календарного года, плановая проверка индивидуального предпринимателя или юридического лица подлежит исключению из плана. При передаче указанных объектов на срок в пределах календарного года необходимо произвести корректировку плана с внесением в него изменений и назначением нового срока проверки.
Однако вывод из эксплуатации, продажа, сдача в аренду или передача на ином законном основании опасного производственного объекта, а равно и изменения на поднадзорном объекте, в результате которых у него не стало признаков опасности, отсутствие поднадзорного объекта по месту нахождения поднадзорной организации хотя и являются основанием для корректировки плана надзорного органа по переносу или исключению проверки, но не освобождают индивидуального предпринимателя или юридическое лицо от ответственности в случае неисполнения требований статьи 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ (ред. от 25.06.2012) «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и пункта 7 Постановления Правительства РФ от 24.11.1998 N 1371 (ред. от 24.11.2011) «О регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов» об исключении объекта из государственного реестра опасных производственных объектов.
Следует отметить, что в пункте 7 Правил прекращение эксплуатации электроустановок, электрических и тепловых сетей, технических устройств, являющихся подъемными сооружениями, не предусмотрено в качестве оснований для внесения изменения в ежегодный план и на практике используется исходя не из буквы, а из общего смысла данного пункта Правил, что свидетельствует о необходимости внесения изменений в данную норму.
Прекращение индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом деятельности по эксплуатации опасных производственных объектов или гидротехнических сооружений, подлежащих проверке, подтверждается:
- договором купли-продажи, сдачи в аренду имущества и иными документами с актами приема-передачи имущества, подтверждающими смену владельца опасного производственного объекта (далее — ОПО), гидротехнического сооружения (далее — ГТС);
- актом ликвидации и вывода из эксплуатации (списание с баланса) ОПО, ГТС;
- актом проведения консервации ОПО (на срок не менее года);
- документами, свидетельствующими об исключении опасных производственных объектов из государственного реестра ОПО (пункт 41 Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов (утв. Приказом Ростехнадзора от 04.09.2007 N 606 (ред. от 01.12.2011).
К наступлению обстоятельств непреодолимой силы ранее по Гражданскому кодексу РСФСР 1964 года относили чрезвычайные и непредотвратимые при данных условиях «события» (см. статью 85). Как известно, «событие» — один из видов юридических фактов. К событиям относятся естественные, природные явления.
В действующем ГК РФ понятие «непреодолимая сила» сформулировано иначе (пункт 1 статьи 202, пункт 3 статьи 401). Уточнено понятие непреодолимой силы как чрезвычайное и непредотвратимое при данных условиях обстоятельство. Как известно, «обстоятельства» — это условия, сопутствующие чему-либо, явления, сопутствующие другому явлению. Это позволяет исключить споры о том, являются ли форс-мажором чрезвычайные и непредотвратимые при данных условиях явления общественной жизни.
Традиционно к явлениям непреодолимой силы относят землетрясения, наводнения, эпидемии, эпизоотии, военные действия, запретительные меры государственных органов, объявление карантина, запрещение перевозок, законодательные запрещения и др. Обязательного и законченного перечня обстоятельств непреодолимой силы ни отечественная, ни международная законодательные базы не содержат, т.к. исчерпывающий перечень непреодолимых обстоятельств создать невозможно. Обстоятельства непреодолимой силы могут быть вызваны как природно-стихийными, так и техногенными или социальными причинами. Главное, чтобы наличествовали два обязательных признака — чрезвычайность и непреодолимость. Первое означает, что событие (обстоятельство) радикально выходит за рамки обычных, повседневных явлений; второе — невозможность собственными индивидуальными усилиями его предотвратить или преодолеть (см., например, знаменитое Постановление президиума ВАС РФ от 30.10.2012 N 8983/12 по делу N А40-102819/11-46-900).
Аналогичная позиция неоднократно высказывалась и подтверждалась известными российскими учеными. Большинству юристов «со школьной скамьи» известно, что для того, чтобы наступившее событие могло быть квалифицировано как форс-мажор, оно должно отвечать обоим признакам непреодолимой силы. А фактор непредотвратимости последствий непреодолимой силы трактуется исходя из имеющихся возможностей у конкретного лица, с учетом достижений науки и техники. Следовательно, непредотвратимость обстоятельства состоит в том, что в данных условиях отсутствуют технические и иные средства, с помощью которых можно предотвратить само обстоятельство и связанные с ним последствия.
Обстоятельства непреодолимой силы, в смысле положений пункта 7 Правил, — это препятствия вне контроля лица, исполняющего полномочия по проведению мероприятий по контролю (надзору), которые нельзя было разумно ожидать или избежать, либо препятствия или их последствия, которые нельзя было преодолеть и которые не позволили представителю контрольно-надзорного органа выполнить обязанность по проведению плановой проверки в установленный планом срок (здесь подчеркнем: не позволили не вообще провести проверку, а провести проверку в установленный ежегодным планом срок).
Наиболее распространенными в настоящее время обстоятельствами, не позволяющими провести мероприятия по контролю в плановый срок, являются:
- отсутствие поднадзорной организации по месту нахождения;
- отсутствие на момент проведения проверки руководителя поднадзорной организации или уполномоченного лица, действующего по доверенности (в том числе при наличии доверенности, оформленной ненадлежащим образом), а также индивидуального предпринимателя или его уполномоченного представителя;
- невозможность исполнить требование нормативных правовых актов об уведомлении о предстоящей проверке;
- невозможность осуществить выход (выезд) на проверку в связи с погодными условиями;
- воспрепятствование законной деятельности должностного лица по проведению проверки путем недопуска на территорию проверяемой организации.
Должностное лицо, не имеющее возможности провести мероприятия по контролю из-за обстоятельств непреодолимой силы, обязано незамедлительно представить доказательства наличия последних, а также доказательства выполнения им требований действующего законодательства по подготовке и проведению данного планового мероприятия. Принятие решения об исключении проверки из ежегодного плана или внесении в план изменений и назначении новой даты проверки решается по аналогии со случаями реорганизации поднадзорных организаций, описанными выше.
Евгений Матвеев
Источник: Первый пермский правовой портал
Материалы по теме
