Цветовая схема:
C C C C
Шрифт
Arial Times New Roman
Размер шрифта
A A A
Кернинг
1 2 3
Изображения:
  • 614000, г. Пермь, ул. Екатерининская, д. 24
  • +7 (342) 212-12-61
  • info@pravovsem59.ru

Некоторые проблемы становления института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации



Институт Уполномоченного по правам человека Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмена) – один из самых молодых в системе государственных органов современной России: ему всего 15 лет. В феврале 1997 года был принят Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее – ФКЗ N 1), а в мае 1998 года был назначен первый федеральный уполномоченный (далее – УПЧ). Главная функция омбудсмена в странах развитой демократии сводится к проверке правомерности административных процедур, а также обоснованности правовых норм, примененных государственным органом в отношении конкретного частного лица. Такой узкий подход основан на негласном предположении о том, что действующее законодательство и практика его применения обеспечивают права и свободы человека, а независимый суд всегда стоит на их защите. А в странах развивающейся демократии (в т.ч. в России) судебная система и законодательство о правах и свободах человека находятся в процессе становления. Поэтому функции уполномоченного по правам человека в таких условиях оказываются шире, чем у «классического» омбудсмена, и включают не только проверку соблюдения процедур и норм, но также восстановление нарушенных прав, анализ действующего законодательства о правах и свободах с целью его совершенствования, правовое просвещение и многое другое. Важно отметить, что в отличие от других государственных органов УПЧ  в случае выявления факта нарушения прав человека может рекомендовать, но никак не приказать конкретному государственному органу устранить допущенные нарушения. В силу этого эффективность УПЧ прямо зависит как от его авторитета в государстве, так и от поддержки общества. Таким образом, можно сказать, что цель деятельности УПЧ – восстановление нарушенных прав личности, охрана и защита этих прав, но основные направления и способы ее достижения – осуществление контроля за действиями и решениями органов власти и выдача рекомендаций по устранению допущенных властными структурами нарушений таковых прав. Итак, можно определить понятие «уполномоченный по правам человека в субъекте РФ» как независимое публичное должностное лицо, осуществляющее контроль за соблюдением законных прав, свобод и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц субъекта РФ. Очевидно, что УПЧ в субъектах РФ (далее – УПЧС), каждый из которых назначается в соответствии со своим региональным законом, могут иметь не полностью совпадающие функциональные обязанности и порой строят свою работу в некотором отрыве от накопленного отечественного и международного опыта. По состоянию на январь 2012 года УПЧС были назначены в 66 субъектах Российской Федерации. В 4 регионах России приняты законы об уполномоченном по правам человека (Республика Марий Эл, Тыва, Тюменская область, Чукотский автономный округ), но уполномоченные пока не назначены. Понятно, что учреждение института УПЧС, а затем и назначение на эту должность зависят от многих факторов. Среди них – настороженное отношение главы субъекта РФ (далее – губернатор) к перспективе получить в лице УПЧС формально независимого и неподотчетного ему «контролера», общее положение дел с соблюдением прав и свобод человека в регионе, уровень зрелости гражданского общества, наконец, финансовое благополучие региона. От соотношения указанных обстоятельств во многом зависит и функционирование института УПЧС. Перейдем к самым существенным проблемам, с которыми сталкиваются региональные уполномоченные по правам человека. 1. В соответствии со ст. 5 ФКЗ N 1 должность УПЧС может учреждаться специальным законом в соответствии с конституцией (уставом) данного субъекта РФ и финансируется из его бюджета. К сожалению, закрепив возможность создания такого института в субъектах РФ и определив источник его финансирования, ФКЗ N 1  не конкретизировал эти положения, оставив в компетенции региональных властей все важные детали, такие, например, как порядок выдвижения кандидатов на должность УПЧС и его избрание, компетенция УПЧС и др. Как мы помним, главная особенность института УПЧ состоит в его независимости от каких-либо государственных органов и должностных лиц. Однако при отсутствии нормального финансирования реальная работа УПЧС будет неэффективной независимо от его личных профессиональных и человеческих качеств. К сожалению, есть такие регионы, в которых финансирование уполномоченного по правам человека и его аппарата не прописано отдельно в бюджете. По существу, финансирование уполномоченного ставится в зависимость от его «поведения» и объективно превращается в средство контроля над ним со стороны региональных властей. Подобная ситуация сложилась в целом ряде субъектов РФ, в частности в Республике Северная Осетия – Алания, в Еврейской автономной области и в Псковской области. 2. Существенно ущемляет независимость УПЧС и отсутствие собственного аппарата. Так заведено в республиках Башкортостан и Карелия, в Псковской, Рязанской и Ивановской областях, в Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах. Таким образом, объективно существует явная зависимость УПЧС от региональных властей и необходимо искать пути решения этой системной проблемы. Представляется, что, для того чтобы принцип независимости был действительно реализован, необходимо, во-первых, обеспечить финансирование уполномоченного отдельной защищенной строкой, а во-вторых, формировать его аппарат, подчиняющийся лишь персонально уполномоченному. Также, полагаем, должен быть изменен сам порядок финансирования. Часть расходов по обеспечению УПЧС могли бы по-прежнему брать на себя регионы, а часть – федеральный центр. Возможно, что в этом случае уполномоченные будут более свободны в своих действиях по отношению к региональным властям. 3. Еще одной проблемой, с которой сталкиваются УПЧС и которую необходимо решать, являются значительные расхождения в тех нормах региональных законов об УПЧС, которые касаются процесса их выдвижения на должность, а также реализации их основной компетенции. Казалось бы, что существование таких отличий вполне оправданно. Ведь, как уже указывалось выше, каждый субъект РФ обладает своим своеобразием, самобытностью и уровнем зрелости общества. В региональных законах закреплены различные варианты процесса выдвижения кандидатов на пост УПЧС: в одних законах субъектами, которые могут предлагать кандидатов, являются губернатор и члены законодательного собрания, в других – губернатор, члены законодательного собрания региона и общественные организации и т.д. Однако ни в одном из законов таким субъектом не является федеральный уполномоченный по правам человека. При этом опыт работы федерального УПЧ в течение 15 лет, а также его взаимодействие с уполномоченными в субъектах РФ показывают, что в перечень таких субъектов можно включать и федерального УПЧ. В пользу принятия такого предложения говорит то, что федеральный уполномоченный, имея большой опыт правозащитной работы, несомненно, осведомлен и о состоянии правозащитной составляющей в том или ином регионе, а значит, способен рекомендовать на этот пост достойных кандидатов, которые смогут справиться со столь непростой работой. 4. Основой компетенции УПЧС, прописанной во всех региональных законах, является рассмотрение жалоб граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решением, принятым по его жалобе. УПЧС в данном случае является не должностным лицом, которое должно разрешить жалобу по существу, а своеобразным «третейским судьей», который, проведя необходимые проверочные действия по жалобе, обращается в компетентные инстанции с рекомендацией по разрешению жалобы. В связи с этим и порядок рассмотрения жалоб как федеральным, так и региональными УПЧ должен отличаться от порядка рассмотрения жалоб граждан теми должностными лицами, которые призваны самостоятельно решить вопрос, поставленный гражданином в жалобе. Данное различие в компетенции омбудсмена и иных должностных лиц по рассмотрению жалоб является существенным и влечет различные правовые последствия. В большинстве региональных законов, так же как и, конечно, в федеральном законе, закреплен именно такой, присущий только омбудсмену, порядок рассмотрения жалоб граждан. Однако в некоторых региональных законах имеются отступления от этого положения. Так, в восьми субъектах РФ – Удмуртской Республике, Волгоградской, Калининградской, Кемеровской, Липецкой, Самарской, Смоленской, Томской областях – были внесены поправки в уже действующие законы об уполномоченных, устанавливающие порядок рассмотрения жалоб граждан, обращающихся к омбудсмену, который полностью совпадает с процедурой, установленной Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Не совсем понятно, чем руководствуются омбудсмены перечисленных регионов, не реагируя на то обстоятельство, что законы, по которым они работают, в своей главной составляющей противоречат не только ФКЗ N 1 и иным федеральным законам, но и международным документам в сфере защиты прав граждан. Возможно, в данном случае у УПЧС превалирует желание не портить хорошие отношения с прокуратурой, которая должна отслеживать такие противоречия в законах и не делает этого, либо с законодательным собранием, депутаты которого обязаны вносить необходимые изменения в региональные законы, а возможно, и с губернатором, от которого практически зависят, как указывалось выше, такие составляющие «независимости» омбудсмена, как финансирование его деятельности и самостоятельность его аппарата. 5. Пристальное внимание в последнее время привлекают также нормы региональных законов об УПЧС, касающиеся возможности совмещать должность уполномоченного с политической деятельностью. В соответствии с ч. 2 ст. 11 ФКЗ N 1 уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Характерно, что аналогичная норма, устанавливающая прямой запрет на членство в политической партии и занятие политической деятельностью, имеется лишь в 19 региональных законах об УПЧС. Законами республик Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Карелия, Мордовия, Северная Осетия – Алания, Чечня, Забайкальского, Красноярского, Пермского, Приморского краев, Астраханской, Курской, Ленинградской, Нижегородской, Оренбургской, Псковской, Самарской областей установлен прямой запрет для уполномоченных по правам человека на членство в политической партии и занятие политической деятельностью. Как правило, этот запрет излагается в следующей формулировке: «...уполномоченный не может быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели». Кроме запрета членства в политических партиях, УПЧС в Республике Мордовия, Курской и Нижегородской областях законодательно запрещено поддерживать политические партии материально, участвовать в политических акциях, вести политическую пропаганду или агитацию, использовать свое служебное положение в интересах политических партий, объединений и иных организаций. В Законе Ленинградской области «Об уполномоченном по правам человека в Ленинградской области» отсутствует прямой запрет на членство в политической партии и занятие политической деятельностью. Однако одним из обязательных условий для кандидата на должность УПЧС является представление им обязательства приостановить членство в политической партии или в ином общественном объединении, преследующем политические цели. Такой подход регионального законодателя к решению вопроса о недопустимости совмещения уполномоченным своих полномочий с политической деятельностью представляется обоснованным и соответствует мировой практике. Несмотря на то, что по своему статусу УПЧС должен быть далек от политики и заниматься исключительно вопросами, входящими в его компетенцию, законодатели 26 субъектов Российской Федерации (республик Алтай, Башкортостан, Дагестан, Саха (Якутия), Удмуртия, Хакасия, Алтайского, Камчатского, Хабаровского краев, Белгородской, Волгоградской, Воронежской, Ивановской, Иркутской, Калининградской, Московской, Ростовской, Рязанской, Саратовской, Свердловской, Тверской, Ульяновской, Челябинской областей, Еврейской автономной области, Москвы и Санкт-Петербурга) положение о запрете УПЧС быть членом политических партий, иных общественных объединений, преследующих политические цели, заниматься политической деятельностью не включили. В течение 2008-2011 годов в законы об УПЧС 21 субъекта Российской Федерации (республик Адыгея, Коми, Татарстан, Краснодарского, Ставропольского краев, Амурской, Архангельской, Брянской, Калужской, Кемеровской, Кировской, Костромской, Липецкой, Новгородской, Омской, Орловской, Пензенской, Смоленской, Томской областей, Ханты-Мансийского и Ненецкого автономных округов) были внесены изменения и дополнения, касающиеся ограничений, связанных с пребыванием в должности уполномоченного. В новых редакциях законов из ограничений исключены положения о том, что они не вправе заниматься политической деятельностью (за исключением Кировской области), быть членом политической партии, иного общественного объединения, преследующего политические цели. В Кировской области законодатели позволили УПЧС быть членом политической партии, но запретили заниматься политической деятельностью. Таким образом, сегодня 47 законов субъектов РФ позволяют УПЧС быть членами политических партий, а также не приостанавливать членство в политических партиях вновь назначенным уполномоченным. Однако практика взаимодействия и взаимоотношений региональных уполномоченных с руководством субъекта Федерации показывает, что исполнять свои обязанности и осуществлять свои полномочия государственного защитника прав человека омбудсмен может лишь в случае своей политической нейтральности. 6. Анализ деятельности УПЧС позволяет сделать вывод о наличии еще одного объективного ограничения мандата омбудсмена, действующего в субъектах РФ. Речь идет о том, что компетенция УПЧС не может распространяться на территориальные органы федеральных министерств и ведомств. При этом значительная, если не большая, часть жалоб, поступающих к УПЧС, как раз и относится к нарушениям прав граждан, допущенным именно такими ведомствами: полицией, войсковыми частями, исправительными учреждениями и т.д. Региональному омбудсмену остается только один путь – обращаться к федеральному уполномоченному с просьбой защитить и восстановить права граждан, нарушенные территориальными подразделениями федеральных министерств и ведомств. Итак, УПЧС участвуют во всех основных структурных элементах механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: в охране, защите, пропаганде прав и свобод и оказании правовой помощи. При осуществлении деятельности по защите прав человека УПЧС не может действовать обособленно от других государственных органов. Для наиболее эффективной реализации своих полномочий по восстановлению нарушенных прав граждан ему необходимо исполнять возложенные на него функции совместно с государственными, общественными и другими структурами. Однако именно этот аспект деятельности уполномоченного является наименее урегулированным. Отсутствие в федеральном законодательстве нормативного регулирования основ деятельности УПЧС породило множество проблем и разночтений в его регулировании на региональном уровне и привело к тому, что единое государственное должностное лицо в  разных субъектах РФ наделено разными полномочиями (например, не все уполномоченные наделены правами законодательной инициативы, безотлагательного приема уполномоченного руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти). Анализ законов субъектов РФ позволяет выделить следующие формы взаимодействия УПЧС с органами исполнительной власти и их должностными лицами при проведении проверки по жалобе: 1) беспрепятственное посещение всех органов государственной власти субъекта, присутствие на заседаниях их коллегиальных органов (заметим, что в Пермском крае такое право предоставлено не только самому уполномоченному, но и сотрудникам аппарата уполномоченного на основании письменного поручения уполномоченного); 2) запрос и получение от государственных органов субъекта и их должностных лиц сведений, документов и материалов, необходимых для рассмотрения жалобы; 3) получение объяснений должностных лиц и государственных служащих по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы. Отдельные законы наделяют УПЧС обязанностью предоставления органам государственной власти или должностным лицам, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможности дачи объяснений по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки; 4) проведение самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверки деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, относительно которых уполномоченный располагает информацией о нарушениях прав человека. На наш взгляд, одной из самых эффективных форм взаимодействия УПСЧ с органами исполнительной власти субъекта является право безотлагательного приема УПЧС руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти. Вместе с тем данное положение закреплено далеко не во всех законах субъектов РФ. Практически все региональные законы об УПЧС предусматривают обязанность уполномоченного направлять ежегодный доклад высшему исполнительному органу власти субъекта (губернатору, президенту и т.д.). Однако региональные законы не регламентируют процедуру разработки и принятия по фактам, указанным в докладе, соответствующих мер по устранению причин и условий, способствующих нарушению прав и законных интересов граждан. нализ деятельности УПЧС показывает, что их деятельность по защите прав и интересов граждан осуществляется в тесном взаимодействии не только с высшим органом исполнительной власти субъекта, но и с другими органами исполнительной власти. Можно выделить наиболее распространенные формы взаимодействия УПЧС с региональными органами исполнительной власти: 1. Участие УПЧС в работе региональных органов власти (например, в работе коллегиальных органов исполнительной власти (коллегиях, комиссиях и др.), заседаниях правительства, кабинета министров и других государственных органов). 2. Участие в качестве члена общественных и экспертных советов, формируемых как органами исполнительной власти, так и УПЧС. Например, сотрудники аппарата уполномоченного по правам человека в Саратовской области являются членами экспертного совета Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области по вопросам установления тарифов для организаций коммунального комплекса, экспертного совета по проведению общественной экспертизы проектов нормативно-правовых актов при Правительстве Саратовской области. 3. Заключение УПЧС соглашений о сотрудничестве (организация и осуществление взаимодействия на договорной основе) с органами исполнительной власти. 4. Установление сотрудничества с подразделениями органов исполнительной власти, отвечающих за работу по рассмотрению обращений граждан (например, с управлением по работе с обращениями граждан аппарата правительства субъекта РФ). 5. С учетом активной работы УПЧС по защите прав и свобод человека и активного взаимодействия как с органами власти, так и с общественностью целесообразно их участие в общественных советах. Порядок образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти определяется Правительством Российской Федерации, а порядок образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, определяется Президентом Российской Федерации. На наш взгляд, достаточно эффективным представляется осуществление взаимодействия УПЧС с территориальными подразделениями МВД через общественные советы, которые в настоящее время созданы в большинстве субъектов РФ. Однако с учетом того, что УПЧС является лицом, замещающим государственную должность субъекта, он не имеет права являться членом общественного совета не только при органах внутренних дел, но и при других территориальных подразделениях федеральных органов исполнительной власти. Безусловно, данное противоречие должно быть устранено. Совершенствование законодательства об УПЧС должно также пойти по пути создания институтов общественной поддержки их деятельности в форме общественных приемных, общественных помощников (доверенных представителей) в административных центрах муниципальных образований, исправительных и образовательных учреждениях. Если в отношении создания общественных советов можно применить принцип: «то, что не запрещено, – разрешено», то в отношении представительств уполномоченного необходимо учитывать закон. В частности, ст. 55 ГК РФ дает понятие представительства и приводит ряд требований (например: представительства и филиалы должны быть указаны в учредительных документах создавшего их юридического лица). Иными словами, представительства уполномоченного должны быть перечислены в законе. В качестве примера можно привести создание институтов уполномоченных по защите прав осужденных и уполномоченных по защите прав участников образовательного процесса (например, в Саратовской области). Общественные помощники – уполномоченные по правам осужденных в исправительных учреждениях УФСИН России по Саратовской области оказывают правовую и консультационную помощь лицам, находящимся в местах лишения свободы, помощь в налаживании социальных связей, занимаются поиском родственников и детей, решают проблемы пенсионного обеспечения. Согласно Положению об уполномоченном по защите прав участников образовательного процесса им может быть избран педагог или родитель. При уполномоченном действует совет, состоящий из учащихся, родителей и педагогов. По нашему мнению, положительный опыт работы общественных помощников уполномоченного в исправительных и образовательных учреждениях как одну из форм взаимодействия необходимо использовать во всех регионах, что позволит сделать институт уполномоченного еще более доступным и эффективным инструментом для всех жителей региона вне зависимости от их социального статуса. По нашему мнению, приведенные формы взаимодействия при их внедрении во всех субъектах Российской Федерации будут способствовать эффективному сотрудничеству между уполномоченными по правам человека в субъектах РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации, что в конечном итоге поможет данным государственным органам объединить усилия по защите и охране прав и свобод граждан. Для совершенствования такого взаимодействия необходимо следующее:

  • законодательное закрепление основных направлений сотрудничества между данными государственными структурами;
  • выработка рекомендаций по осуществлению согласованных мероприятий в целях решения практических задач в области обеспечения прав и свобод человека;
  • разработка механизма реализации совместных действий для обеспечения их практического применения.
С учетом изложенного в целях соблюдения принципа равноправия субъектов Федерации, приведения региональных законов об уполномоченных по правам человека к единообразию, а также ликвидации указанных выше противоречий представляется вполне обоснованным предложение о необходимости принятия в дополнение к ФКЗ N 1 федерального закона «Об основах деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации» или  Основ законодательства об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Евгений Матвеев Источник: Первый пермский правовой портал Материалы по теме

Загрузка комментариев...