Стратегической целью Российской Федерации является создание необходимых условий для перехода экономики к инновационному пути развития, повышению роли науки в социально-экономическом преобразовании страны, улучшении качества жизни человека.
В Послании Федеральному Собранию РФ 2009 года Президент РФ отметил, что «...мы так и не избавились от примитивной структуры экономики, от унизительной сырьевой зависимости, не переориентировали производство на реальные потребности людей...». По убеждению главы государства, это вопрос выживания нашей страны в современном мире. Выход из сложившейся ситуации виделся в том, что «...мы должны выйти на такие изменения в законодательстве и в государственном управлении, которые помогут переходу всей нашей экономики на инновационный характер развития».
Проблема развития инновационной деятельности в России является одной из важнейших и в то же время недостаточно изученной современной юридической наукой. Неразработанность теоретических основ сферы инновационной деятельности во многом предопределила несовершенство и пробелы в ее административно-правовом регулировании. Поэтому совершенствование имеющейся региональной и разработка федеральной законодательной базы приобретают общегосударственное значение. Реалии современной ситуации таковы, что без участия государства в развитии инновационной деятельности не обойтись.
Острая необходимость законодательного регулирования, отсутствие федерального закона об инновационной деятельности активизировали развитие регионального нормотворчества в данной сфере. Субъекты РФ накопили значительный опыт в административно-правовом регулировании инновационной деятельности, ими принято более 90 законов. Региональное законодательство демонстрирует разнообразие в подходах к правовому регулированию этой сферы, толковании понятий, формировании государственной политики, закреплении полномочий органов исполнительной власти, определении форм государственной поддержки.
На современном этапе острой необходимостью является обобщение накопленного регионального опыта в сфере инновационной деятельности и разработка федерального закона с целью определения оптимального варианта административно-правового регулирования ее как в масштабах страны, так и в отдельных ее субъектах.
1. Понятие и содержание инновационной деятельности в субъектах РФ
Отметим существенное влияние исследований экономистов на правовое осмысление проблем инновационной деятельности, содержание ее легальных определений. При толковании понятия «инновационная деятельность» ученые-юристы акцентируют внимание на объектной, утилитарной, организационной составляющих и критериях эффективности. Инновационная деятельность рассматривается как коммерческая, предпринимательская, хозяйственная деятельность. По нашему мнению, такие подходы не позволяют охарактеризовать инновационную деятельность во всем ее многообразии (ее цель не только получение прибыли, но и решение управленческих, социальных, экономических, военно-оборонных, экологических проблем), а также не учитывают круг субъектов, участвующих в инновационной деятельности (органы исполнительной власти, некоммерческие организации – государственные корпорации, академии наук, высшие учебные заведения).
Анализ законов субъектов РФ показывает, что в организационном управленческом значении инновационная деятельность рассматривается как деятельность, как процесс, как выполнение работ и(или) оказание услуг. Отличие состоит в различном объеме понимания исследуемого явления.
Трактовка инновационной деятельности через категории «работы и услуги» позволяет воздействовать на нее органам отраслевой, специальной компетенции на уровне отдельного этапа, стадии, конкретных видов работ и услуг посредством применения определенных методов административно-правового регулирования.
Определение инновационной деятельности как процесса способствует регулированию со стороны органов межотраслевой компетенции нескольких стадий и этапов инновационной деятельности с помощью комплекса методов административно-правового регулирования.
Интерпретация инновационной деятельности через понятие «деятельность» позволяет воздействовать органам общей компетенции на данное явление целостно, циклически, во всем многообразии посредством применения широкого спектра методов регулирования. Также категория «деятельность» включает в себя понятия «процесс», «работы и услуги».
Представляется, что необходимо осуществлять регулирование инновационной деятельности как в рамках конкретной стадии, так и в целом. На наш взгляд, наиболее оптимальным вариантом в определении инновационной деятельности является подход, раскрывающий ее как деятельность.
Проведенный анализ позволил сформулировать следующее определение: «Инновационная деятельность – это экономическая деятельность, направленная на решение социально-экономических и иных проблем посредством создания и внедрения (практического применения) результатов интеллектуальной деятельности в различные сферы общественной жизни для получения нового или усовершенствованного товара, услуги, технологического процесса, организации управления».
Инновационная деятельность представлена этапами научной (научно-исследовательской) деятельности, промышленного освоения, сбыта и потребления. В научной деятельности можно выделить несколько стадий: фундаментальные исследования, прикладные, опытно-конструкторские и технологические работы. Промышленное освоение включает предсерийное и промышленное производство. Завершается инновационная деятельность сбытом и потреблением.
Эффективность осуществления инновационной деятельности зависит, прежде всего, от качества нормативных правовых актов, регулирующих управленческие правоотношения между органами исполнительной власти и субъектами инновационной деятельности, инфраструктуры инновационной деятельности, от уровня разработанной инновационной политики государства, наличия действенной организации государственной поддержки инновационной деятельности.
Анализ содержания инновационной деятельности показывает комплексность данного явления, содержащего признаки экономической, хозяйственной, предпринимательской и коммерческой деятельности. Признаки экономической деятельности проявляются на стадии научных исследований. Стадиям прикладных, опытно-конструкторских и технологических работ характерны преимущественно признаки хозяйственной деятельности. Признаки предпринимательской деятельности сильнее проявляются на стадии промышленного производства. Черты коммерческой деятельности проявляются на стадии сбыта. Все это свидетельствует о том, что инновационная деятельность включает в себя элементы различных видов деятельности, проявляющихся на различных стадиях с разной степенью интенсивности. Однако в целом инновационная деятельность является экономической деятельностью, и ее комплексный характер предопределяет дифференциацию методов административно-правового воздействия, субъектов и объектов управления. В связи с этим предлагаем внести дополнение в Общероссийский классификатор видов экономической деятельности ОК 029-2007 (КДЕС Ред. 1.1) (утв. Приказом Ростехрегулирования от 22.11.2007 N 329-ст; ред. от 14.12.2011), включив туда такой вид экономической деятельности, как инновационная деятельность с присвоением соответствующих кодов.
Анализ содержания инновационной деятельности позволяет выявить специфику применения методов административно-правового регулирования данного вида деятельности на примере налогообложения и государственной поддержки. Величина налогообложения субъектов инновационной деятельности должна учитывать содержание инновационной деятельности, своеобразие ее стадий и этапов. На этапе научной деятельности налогообложение целесообразно исключить, на этапе промышленного освоения – сделать льготным на этапе сбыта и потребления – стандартным. Содержание инновационной деятельности обусловливает характер предоставления различных форм государственной поддержки инновационной деятельности. На этапе научной деятельности формы государственной поддержки должны быть наиболее разнообразными, а объем государственной поддержки – максимально возможным. Объектами государственной поддержки должны быть физические лица (ученые, научные коллективы). На этапе промышленного освоения государственная поддержка должна предоставляться по приоритетным направлениям инновационной деятельности. На этапе сбыта и потребления – в ограниченных размерах, определяемых законодательством.
2. Сравнение законодательства субъектов РФ в сфере инновационной деятельности
Выявлено отсутствие единообразного подхода субъектов РФ к законодательному регулированию инновационной деятельности. В связи с этим выделены три группы субъектов РФ:
1) отсутствуют законы, регулирующие инновационную деятельность, не приняты подзаконные акты, регламентирующие отдельные аспекты инновационной деятельности;
2) правовое регулирование инновационной деятельности осуществляется подзаконными актами. Специальных законов, регулирующих инновационную деятельность, нет, но в то же время существуют законы, регулирующие иные общественные отношения и имеющие отдельные упоминания об инновационной деятельности;
3) правовое регулирование инновационной деятельности осуществляется специальными законами и подзаконными актами.
Данное разделение субъектов РФ на три группы имеет сходные черты с некоторыми тенденциями развития правового регулирования инновационной деятельности на федеральном уровне. Так, в определенное время для Российской Федерации было характерно состояние правового регулирования 1-й группы регионов. Настоящее время характеризуется состоянием 2-й группы субъектов. В будущем существует вероятность увидеть картину состояния правового регулирования субъектов 3-й группы. Вместе с тем действующие нормативные правовые акты субъектов РФ об инновационной деятельности помогают спрогнозировать возможные варианты развития федерального и регионального законодательства об инновационной деятельности.
Существующее многообразие нормативных актов субъектов РФ, регулирующих инновационную деятельность, можно разделить на две группы:
1) специальные законы, регулирующие инновационную деятельность;
2) интегрированные законы, объединяющие регулирование научной, научно-технической и инновационной деятельности.
В свою очередь, в зависимости от объекта правового регулирования, преобладания правовых норм, регулирующих отдельные вопросы инновационной деятельности, первую группу законов субъектов РФ можно разделить на пять подгрупп:
1) законы об инновационной деятельности (в них нормативно регламентированы основные аспекты инновационной деятельности);
2) законы о государственной поддержке инновационной деятельности;
3) законы об утверждении региональных целевых программ по развитию инновационной деятельности;
4) законы об инновационной политике;
5) законы, регулирующие отдельные аспекты в сфере инновационной деятельности.
Вторую группу законов субъектов РФ образуют:
1) законы о научной, научно-технической и инновационной деятельности;
2) законы о государственной поддержке научной, научно-технической и инновационной деятельности;
3) законы о научно-технической политике и инновационной деятельности;
4) законы о программе по развитию научной, научно-технической и инновационной деятельности.
Каждая подгруппа этих законов имеет свои особенности. Среди законов субъектов РФ, регулирующих инновационную деятельность, наиболее оптимальными по своей структуре являются законы об инновационной деятельности из первой группы, охватывающие наиважнейшие ее аспекты. Иные существующие региональные нормативные акты представляют научно-практическую ценность для совершенствования законов об инновационной деятельности в части разделов, регулирующих вопросы государственной поддержки инновационной деятельности и инновационной политики. Законы о целевых программах развития инновационной деятельности должны более активно использоваться в силу их программно-целевой основы, ориентированности на увязку конкретных проблем и особенностей региона.
Считаем, что приоритет должен отдаваться законодательному регулированию инновационной деятельности отдельно от научной и научно-технической деятельности.
3. Полномочия органов государственной исполнительной власти субъектов РФ в сфере инновационной деятельности
Характерные недостатки (проблемы) законов субъектов РФ заключаются в:
- отсутствии оптимальной системы органов исполнительной власти (их полномочий) субъектов РФ, регулирующих инновационную деятельность;
- недостаточности полномочий органов исполнительной власти в сфере инновационной деятельности, которые не отвечают современным потребностям субъектов РФ в развитии инновационной деятельности;
- установлении открытого перечня полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;
- неопределенности круга вопросов по принятию нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере инновационной деятельности;
- юридико-лингвистической неопределенности в формулировке полномочий исполнительных органов власти и др.
Анализ законов субъектов РФ, регулирующих инновационную деятельность, позволил выделить несколько десятков полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, которые носят, в преобладающей степени, регулирующий, распорядительный, исполнительский характер, в меньшей степени – контрольно-надзорный. Незначительное количество контрольно-надзорных полномочий объясняется малочисленностью субъектов инфраструктуры инновационной деятельности в регионах.
Вместе с тем отсутствие положений о контроле за предоставлением государственной поддержки (особенно финансовых форм поддержки) способно привести к нецелевому, неэффективному предоставлению и использованию различных форм государственной поддержки инновационной деятельности.
Многие субъекты инновационной деятельности (в частности, государственные академии наук, отраслевые академии наук, государственные научные центры, федеральные научно-производственные центры, национальный исследовательский центр, государственные корпорации (Росатом, Ростехнологии и Роснано), высшие учебные заведения) подведомственны федеральным органам исполнительной власти, и возможность воздействия на них со стороны органов исполнительной власти субъектов РФ весьма ограничена. Вместе с тем данные субъекты наделены значительными финансовыми, имущественными, кадровыми ресурсами. Их потенциал в развитии инновационной деятельности в субъектах РФ полностью не реализован, что требует разработки и принятия соответствующих правовых актов.
Государственные корпорации сочетают в себе управленческие, хозяйственные функции, являются «локомотивами» развития тех или иных отраслей экономики, так как в России отсутствуют аналогичные по масштабам российские организации частного сектора. Государственное управление в соответствующих отраслях экономики характеризуется неудовлетворительным состоянием. Необходимо осуществлять поиск оптимальной модели управления наиболее проблемных сфер деятельности. Считаем целесообразным внести в Федеральный закон от 19.07.2007 N 139-ФЗ (ред. от 31.05.2010) «О Российской корпорации нанотехнологий» дополнение в части взаимодействия госкорпорации и органов исполнительной власти субъектов РФ следующего содержания: «Корпорация и органы исполнительной власти субъектов РФ по согласованию между собой могут осуществлять взаимодействие по вопросам реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развития инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами РФ».
Для активизации инновационной деятельности вузов (особенно государственных и муниципальных) необходимо, чтобы они имели структурное подразделение, занимающееся организацией внедрения (практического применения) результатов интеллектуальной деятельности. При этом вид вуза обусловливал бы статус и масштабы деятельности подобного структурного подразделения, а именно: для института – офис коммерциализации, для академии – инновационный бизнес-инкубатор, для университета – технопарк. Статус внедренческих подразделений вузов требует их законодательного закрепления.
4. Государственная инновационная политика как элемент административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах РФ
Анализ региональных законов выявил проблемы в регулировании государственной инновационной политики субъектов РФ. Прежде всего, в законах ряда субъектов отсутствует административно-правовая регламентация инновационной политики. Нет общих правил ее формирования и проведения в жизнь, определения субъектов, реализующих ее, что, соответственно, порождает различные подходы к ее регулированию.
Анализ выявленных проблем демонстрирует необходимость конкретизации целей и задач инновационной политики, гармонизации задач и вопросов, получивших нормативное регулирование в субъектах РФ. Исследование методов реализации инновационной политики позволяет выделить среди них наиболее значимые: программно-целевые, экономические, государственное регулирование и поддержку. Особое место, по нашему мнению, следует отвести государственному регулированию инновационной деятельности. Значимость данного метода подчеркивается тем, что в ряде законов субъектов РФ он воплощается в принцип управления, организации, координации инновационной деятельности. Необходимо формировать систему единых принципов государственной инновационной политики субъектов РФ. Именно принципы инновационной политики характеризуют требования, предъявляемые к деятельности органов исполнительной власти и иных субъектов сферы инновационной деятельности.
Среди других составляющих, обеспечивающих эффективную деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, следует выделить выбор направлений и определение содержания государственной инновационной политики субъектов РФ.
Выделим элементы административно-правового регулирования государственной инновационной политики субъектов РФ:
- принципы, цели и задачи, правила формирования государственной инновационной политики субъекта РФ;
- состав субъектов, оказывающих влияние на государственную инновационную политику субъекта РФ;
- методы реализации государственной инновационной политики субъекта РФ;
- содержание и направления государственной инновационной политики субъекта РФ.
5. Обеспечение организации государственной поддержки инновационной деятельности в субъектах РФ
Сформулируем определение государственной поддержки инновационной деятельности – это совокупность действий органов государственной власти субъекта РФ, установленных в законодательстве РФ и субъекта РФ, направленных на создание благоприятных условий для осуществления и развития инновационной деятельности.
В законах субъектов РФ нет единообразия в определении категории, определяющей содержание данной совокупности действий органов государственной власти субъектов РФ. В большинстве законов говорится о формах поддержки, есть упоминание о мерах, путях, видах, формах и мерах, формах и путях.
Изучение законодательного опыта субъектов РФ позволило выявить более 30 различных форм. Государство посредством административно-правового регулирования может создать благоприятные условия для развития инновационной деятельности в регионах, используя те формы поддержки, которые направлены на преодоление именно внешних факторов. Внутренние препятствия субъекты инновационной деятельности могут преодолевать на основе договорных правоотношений с негосударственными субъектами, субъектами инфраструктуры инновационной деятельности. При этом необходимо осуществлять мониторинг влияния различных форм поддержки на устранение внешних и внутренних факторов, сдерживающих инновационную деятельность, с учетом специфики различных отраслей, территориального расположения, размеров организаций.
Немаловажную роль в повышении эффективности государственной поддержки инновационной деятельности играет совершенствование административно-правового регулирования. Следует уделить особое внимание проблеме ограниченного доступа к предоставлению государственной поддержки. Большинством исследователей отмечается наличие чрезмерных административных барьеров в ее получении (прохождение экспертиз, конкурсных отборов, аккредитаций). Считаем, что преимуществом обладают налоговые льготы как наиболее приемлемая и нейтральная с точки зрения коррупциогенности альтернатива государственному бюджетному финансированию.
Следует отметить, что в недостаточной степени используется потенциал местного самоуправления в поддержке инновационной деятельности. Особенно это касается тех субъектов РФ, на территории которых существуют наукограды.
6. Основные направления совершенствования административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах РФ
В качестве основных путей совершенствования большинством авторов выделяются следующие направления:
1. Формирование, развитие нормативно-правовых основ инновационной деятельности в РФ, в субъектах РФ. Необходим федеральный закон об инновационной деятельности, основная цель которого заключается в гармонизации правового пространства субъектов РФ, регулирующего инновационную деятельность. Кроме того, целесообразно разработать нормативные правовые акты об инновационной деятельности в отраслях экономики; о различных субъектах инновационной деятельности и ее инфраструктуры; о мерах по технологическому перевооружению государственных монополий, корпораций, предприятий; о развитии государственно-частного партнерства и кооперации в сфере инновационной деятельности; о мерах принуждения, инструментом которых выступают технические регламенты, с запретами и ограничениями на использование устаревших технологий, применение которых имеет негативные экологические, медико-биологические последствия. Действующие региональные законы целесообразно совершенствовать, прежде всего, в части административно-правового регулирования инновационной деятельности, а также юридической техники формулировки статей.
2. Совершенствование административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ. На региональном уровне данное направление включает:
2.1. Уточнение, формирование компетенции, полномочий органов исполнительной государственной власти:
- для субъектов РФ, где устанавливается компетенция органов исполнительной власти по вопросам инновационной деятельности, государственной поддержки инновационной деятельности, – законодательно закрепить цели и задачи, функции органов исполнительной власти субъектов РФ;
- для субъектов РФ, где отсутствует закрепление полномочий органов исполнительной власти в сфере инновационной деятельности, целесообразно их закрепить;
- для субъектов РФ, где не указывается, по каким вопросам (инновационной деятельности, государственной инновационной политики, государственной поддержки инновационной деятельности) установлены полномочия органов власти, необходимо конкретизировать эти полномочия;
- рассмотреть вопрос о разграничении полномочий между органами исполнительной власти по вопросам организации инновационной деятельности, государственной инновационной политики, государственной поддержки инновационной деятельности.
2.2. Определение системы органов исполнительной власти (их полномочий) субъектов РФ в сфере инновационной деятельности. Считаем наиболее оптимальным введение следующей системы: высшее должностное лицо с полномочиями преимущественно по вопросам инновационной политики, высший исполнительный орган с полномочиями по вопросам организации инновационной деятельности; уполномоченный орган по вопросам государственной поддержки инновационной деятельности. Представляется перспективным рассмотрение вопроса о наделении отдельными полномочиями органов местного самоуправления для субъектов РФ с высоким инновационным потенциалом.
2.3. Расширение полномочий органов исполнительной власти в сфере инновационной деятельности. Предлагаем расширить полномочия органов власти за счет включения полномочий по осуществлению прогноза научно-технологического, экономического и социального развития субъекта РФ, основанного на опросе специалистов и экспертов; содействия в создании и развитии территориальных инновационных кластеров; обеспечения государственной поддержки субъектов инновационной деятельности; контроля за предоставлением государственной поддержки инновационной деятельности.
3. Гармонизация государственной инновационной политики субъектов РФ:
3.1. определение государственной инновационной политики субъекта РФ как комплексной деятельности органов государственной власти субъекта РФ, направленной на развитие и стимулирование инновационной деятельности в различных отраслях и сферах, учитывающей инновационную политику РФ, интересы субъектов инновационной деятельности и приоритетные проблемы социально-экономического развития субъекта РФ;
3.2. расширение существующего перечня принципов инновационной политики субъектов РФ путем добавления такого принципа, как соответствие государственной инновационной политики субъекта РФ инновационной политике РФ;
3.3. расширение перечня задач государственной инновационной политики субъектов РФ такой задачей, как объединение усилий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, субъектов инновационной деятельности и ее инфраструктуры в развитии инновационной деятельности;
3.4. совершенствование методов реализации инновационной политики субъектов РФ, которые могут быть расширены за счет включения таких, как поощрение (государственных и муниципальных служащих, ученых, рационализаторов, предпринимателей, других категорий граждан РФ и иностранных граждан за заслуги в содействии проведению государственной инновационной политики); защита законных интересов (включение механизмов административного порядка защиты прав и законных интересов субъектов инновационной деятельности, субъектов инфраструктуры инновационной деятельности); принуждение (для государственных предприятий субъектов РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ).
4. Повышение эффективности государственной поддержки инновационной деятельности в субъектах РФ. На современном этапе приобретает приоритетный характер создание единого перечня форм государственной поддержки инновационной сферы. В данный перечень не следует включать, например, такие формы поддержки, как: организация конкурсного отбора инновационных проектов; подготовка, утверждение и реализация областных целевых программ; контроль за целевым использованием средств. Целесообразно в качестве форм государственной поддержки установить формы поддержки, которые получили высокую оценку у субъектов инновационной деятельности. Предлагается также расширить перечень объектов государственной поддержки инновационной деятельности и повысить ее доступность за счет обеспечения информированности субъектов инновационной деятельности, повышения прозрачности проводимых экспертиз, конкурсов, аккредитаций и законодательного закрепления механизма административно-правовой защиты прав и законных интересов субъектов инновационной деятельности, субъектов инфраструктуры инновационной деятельности.
Евгений Матвеев
Источник: Первый пермский правовой портал
Материалы по теме