Предоставление допгарантий по соцподдержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
БРОШЮРЫ И ПАМЯТКИ
В современных условиях проблема детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, приобретает все большую остроту и актуальность, так как число сирот с каждым годом не уменьшается, а непрерывно растет.
В 2011 году в Российской Федерации зарегистрировано более 100 тыс. детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под надзором в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. При этом более 80% из них – это так называемые «социальные сироты», то есть те, чьи родители (или один родитель) живы, но не могут или не хотят воспитывать своих детей. Таким образом, нарушается одно из основных прав ребенка, закрепленных в пункте 2 статьи 54 Семейного кодекса РФ от 29.12.1995 N 223-ФЗ (ред. от 30.11.2011; далее – СК РФ) – право ребенка жить и воспитываться в семье.
Определения понятий «дети-сироты» и «дети, оставшиеся без попечения родителей» даются в статье 1 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ред. от 21.11.2011; далее – ФЗ N 159). Дети-сироты – это лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель. К категории детей, оставшихся без попечения родителей, относятся лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей по одной из следующих причин: в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав; ограничением родителей в родительских правах; признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными или ограниченно дееспособными, находящимися в лечебных учреждениях, объявлением их умершими; отбыванием родителями наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений. Этот перечень причин также может быть расширен иными случаями признания ребенка оставшимся без попечения родителей в установленном законом порядке (в первую очередь гл. 18 СК РФ «Выявление и устройство детей, оставшихся без попечения родителей»).
Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, являются одной из наиболее нуждающихся категорий граждан. Гарантии их социальной защиты устанавливаются в первую очередь путем создания и поддержания работы системы социальных служб, путем установления государственных пособий, компенсаций, выплат, льгот. Конкретный перечень таких льгот устанавливается в нормах ФЗ N 159.
Закрепление норм, регламентирующих обеспечение дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, отвечает и стандартам международного права. Например, в статье 25 Всеобщей декларации прав человека 1948 года устанавливается право каждого человека на достойный жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание и право на обеспечение на случай утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам. Поэтому законодательные органы цивилизованных стране не только вправе, но и обязаны принимать законы, обеспечивающие социальную защиту тех категорий населения, которые в ней нуждаются, определять механизм реализации этих законов, в том числе степень и формы участия в ней органов государственной власти субъектов РФ. Достигнутый уровень защиты прав и свобод граждан, гарантий их социальной защищенности должен как минимум сохраняться и иметь направленность на дальнейшее повышение. Приняв на себя обязательства по обеспечению закрепленного в законе уровня защиты, государство не может произвольно отказываться от их выполнения.
В частности, для реализации статьи 7 ФЗ N 159, предусматривающей в качестве одной из дополнительных гарантий прав на медицинское обслуживание право рассматриваемой категории граждан на диспансеризацию, выделена отдельная целевая статья федерального бюджета 505 21 01 на проведение диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. По данной целевой статье отражаются расходы федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов бюджету Федерального фонда обязательного медицинского страхования на проведение диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации (см. Приказ Минфина России от 21.12.2011 N 180н (ред. от 24.08.2012) «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации»).
Решение вопросов, связанных с обеспечением дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, законодатель относит к ведению федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Субъектами РФ принимаются собственные законы, которые регулируют вопросы предоставления дополнительных гарантий социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории конкретных субъектов РФ. Например, на территории Пермского края действует Закон Пермской области от 29.12.2004 N 1939-419 (ред. от 28.08.2012) «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее – Закон ПО N 1939-419).
Статья 5 ФЗ N 159 устанавливает источник поступления денежных средств, которые используются на предоставление дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Расходные обязательства субъекта РФ при осуществлении полномочий по предметам совместного ведения возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта. Они устанавливаются органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита бюджета субъекта (статья 85 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 03.12.2012; далее – БК РФ). В целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, бюджетам субъектов из федерального бюджета могут предоставляться субсидии. Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами РФ устанавливаются федеральными законами и(или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ на срок не менее трех лет (статья 132 БК РФ). Например, Постановлением Правительства РФ от 31.12.2009 N 1203 (ред. от 30.07.2012) утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения.
Таким образом, Федеральный закон от 21.12.1996 N 159-ФЗ определяет общие принципы, содержание и меры государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Поговорим о наиболее острой проблеме – обеспечении жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В силу абзаца 2 пункта 1 статьи 8 ФЗ N 159 дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм. Данное положение ФЗ N 159 предусматривается также положениями пункта 2 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ (ред. от 29.06.2012; далее – ЖК РФ) о предоставлении указанным категориям лиц вне очереди жилых помещений по договорам социального найма.
В ряде субъектов РФ не принято до настоящего времени в установленном федеральным законом порядке закона о наделении органов муниципальной власти соответствующими полномочиями по предоставлению детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, жилых помещений. В Пермском крае, как мы уже упоминали, действует Закон ПО N 1939-419. До недавнего времени статья 6 данного Закона во исполнение федерального законодательства закрепляла только то, что «дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью в соответствии с федеральным законодательством и в порядке, установленном нормативным правовым актом губернатора области и Правительства Пермского края». Этим положение статьи исчерпывалось, а соответствующий подзаконный нормативно-правовой акт принят не был. Однако 14.12.2012 был принят Закон Пермского края N 147-ПК «О внесении изменений в отдельные законы Пермской области и Пермского края в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (вступ. в силу с 01.01.2013), который кардинально меняет статью 6 Закона ПО N 1939-419, дополняя ее большим количеством пунктов, т.е. наконец-то регламентирует реализацию данного права детей-сирот. Более подробный порядок однократного предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма, сказано в новой редакции статьи 6, должен быть регламентирован нормативным правовым актом Правительства Пермского края, который пока не принят. Надеемся, что это дело ближайшего будущего, а пока рассмотрим, как решался этот вопрос до нынешних изменений в ближайшем прошлом.
Итак, разрешение вопросов социальной поддержки детей-сирот, безнадзорных детей и детей, оставшихся без попечения родителей, а также организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству в соответствии с подпунктами 24, 24.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 03.12.2012) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств субъектов РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета). Изучив материалы судебной практики рассмотрения дел по искам о предоставлении жилых помещений детям-сиротам и лицам из их числа, а также о восстановлении права на жилое помещение, рассмотренных районными (городскими) судами Пермского края в 2008-2011 годах, мы установили следующее. Несмотря на установленное право детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на внеочередное получение жилья, уполномоченные органы в лице соответствующих органов исполнительной власти Пермского края и соответствующие органы местного самоуправления не всегда в должной мере реализуют положения федерального и регионального законодательства, что вызывает необходимость судебного вмешательства, инициируемого самими обеспечиваемыми лицами, а также прокурорами в порядке, предусмотренном статьей 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 14.06.2012). При этом право прокурора на инициирование гражданского процесса в сфере обеспечения жилыми помещениями в государственном и муниципальном жилищных фондах не ставится законодателем в зависимость от наличия уважительных причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд с соответствующим иском, что также подчеркивает значимость данных дел, вытекающих из блока отношений по социальной защите детей-сирот и лиц из их числа.
Данные судебной статистики позволяют судить о постоянном увеличении дел по искам в защиту жилищных прав детей-сирот и лиц из их числа; преимущественное удовлетворение требований свидетельствует об обоснованности исковых требований.
Наибольшее число вопросов в судебной практике возникает при рассмотрении гражданских дел по искам о внеочередном обеспечении жилой площадью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Субъективное право детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на жилое помещение в порядке пункта 2 части 2 статьи 57 ЖК РФ, как правило, в судебном порядке не оспаривается; причиной и предметом судебного рассмотрения становится порядок реализации указанного права, что является следствием отсутствия согласованности действий органов власти субъекта и местного самоуправления, а также систематически меняющимся порядком предоставления жилых помещений с ежегодным возложением правительством субъекта функций на разные министерства, ведомства, учреждения.
Вынесение решений об отказе в предоставлении жилья лицам из числа детей-сирот и приравненных к ним категорий является, как правило, следствием установленного в ходе судебного разбирательства факта отсутствия субъективного права на внеочередное получение жилья.
На протяжении 2008-2011 годов судами Пермского края принимались решения о возложении обязанности предоставить жилое помещение указанным категориям в порядке статьи 57 ЖК РФ на соответствующие органы местного самоуправления, органы исполнительной власти Пермского края. При этом отсутствие единства в определении уполномоченных в рассматриваемой сфере субъектов и распределении между ними обязанностей в части последовательности предоставления жилых помещений вызвано отсутствием стабильного законодательства Пермского края по указанному вопросу.
Постоянное изменение только на протяжении последних лет порядка обеспечения детей-сирот и лиц из их числа жилыми помещениями, изменение полномочий областных органов влекут отсутствие единообразия судебной практики.
Как правило, в качестве ответчиков по делам данной категории судами привлекались исходя из требований жилищного законодательства и принятых на соответствующий год нормативных актов Пермского края следующие субъекты:
в качестве ответчиков:
- администрация соответствующего муниципального образования;
- главный распорядитель бюджетных средств: Министерство образования Пермского края и Министерство строительства и архитектуры Пермского края (в соответствующие периоды);
- Правительство Пермского края – в связи с отсутствием средств бюджета, заложенных на обеспечение лиц, обратившихся за защитой права на получение жилья в судебном порядке, в ведение главного распорядителя бюджетных средств.