1. Нецелесообразное дублирование нормативных положений
Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генеральному прокурору РФ (часть 1 статьи 129 Конституции РФ).
Такое построение позволяет органам прокуратуры действовать в едином направлении и осуществлять надзор за исполнением законодательства независимо от других органов государственной власти и местного самоуправления (их должностных лиц).
Основы правового статуса прокуратуры содержатся в Федеральном законе от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 03.12.2012) «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – ФЗ N 2202-1). В статье 3 данного Закона, в частности, закреплено, что организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, указанным Законом, международными договорами РФ и другими федеральными законами. Однако многие «другие федеральные законы» ничего не добавляют к организации и порядку деятельности прокуратуры, а также к полномочиям прокуроров. В них только содержится повторение положений из ФЗ N 2202-1.
В пункте 6 части 4 статьи 8 Закона РФ от 21.07.1993 N 5473-1 (ред. от 30.12.2012) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» закреплено, что генеральный прокурор РФ, а также уполномоченные им прокуроры и прокуроры, осуществляющие надзор за исполнением наказаний на данной территории, имеют право без специального разрешения посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы для осуществления контроля. Эти положения повторяют нормы статей 22, 27, 33 и 34 Закона N 2202-1.
В статье 53 Федерального закона от 06.02.1997 N 27-ФЗ (ред. от 05.04.2011) «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» говорится о том, что надзор за исполнением внутренними войсками федеральных конституционных законов и федеральных законов осуществляют генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. Аналогичные нормы можно встретить в статье 32 Закона РФ от 21.07.1993 N 5485-1 (ред. от 08.11.2011) «О государственной тайне», в статье 58 Федерального закона от 21.07.1997 N 114-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «О службе в таможенных органах Российской Федерации», в статье 60 Федерального закона от 08.01.1998 N 3-ФЗ (ред. от 01.03.2012) «О наркотических средствах и психотропных веществах». Содержание норм данных законов полностью вытекает из части 2 статьи 1 Закона N 2202-1, закрепляющей осуществление надзорной функции прокуроров по отношению к государственным и муниципальным органам власти, а также организациям всех форм собственности.
Обратим внимание на то, что организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и реализация полномочий прокуроров основываются на определенных принципах (статья 4 Закона N 2202-1) и вытекают из системного построения органов прокуратуры (статьи 11-20.1 Закона N 2202-1). Кроме того, отметим, что согласно части 5 статьи 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. В данном случае, по нашему мнению, имеется в виду Закон N 2202-1, а не какие-либо иные федеральные законы.
Таким образом, принятие других федеральных законов, содержащих положения, регламентирующие организацию и порядок деятельности, а также функции прокуратуры, не будет соответствовать Конституции РФ. Закон N 2202-1 является базовым документом, регулирующим указанные аспекты. Все необходимые изменения, связанные с функционированием органов прокуратуры, должны быть внесены только в этот правовой акт.
2. Недостаточно проработанные положения по сравнению с аналогичными федеральными законами в части, касающейся прав проверяемых лиц
Широко известен Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 28.07.2012; далее – ФЗ N 294) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Данный правовой акт устанавливает:
- порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;
- порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
- права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;
- права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.
Несомненно, с принятием ФЗ N 294 была формализована контрольно-надзорная деятельность, введено понятие федерального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (статья 2) (что, в частности, внесло определенность в многолетний академический спор о соотношении категорий «публично-правовой контроль» и «публично-правовой надзор»). Вместе с тем, в части 3 статьи 1 ФЗ N 294 отражено, что положения настоящего Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении прокурорского надзора.
Таким образом, ФЗ N 2202-1 и ФЗ N 294, преследуя общие цели, не соприкасаются между собой и «параллельно» регулируют одни и те же общественные отношения.
При этом, по нашему мнению, ФЗ N 294 с точки зрения анализа содержащихся в нем юридических конструкций во многом совершеннее, чем ФЗ N 2202-1:
1. ФЗ N 294 раскрывает особенности проведения плановой и внеплановой проверок (статьи 9, 10), регламентирует содержание документарной проверки (статья 11), выездной проверки (статья 12), сроки их проведения (статья 13).
2. В пунктах 6, 7 статьи 18 ФЗ N 294 обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки, в частности, обязанности предоставлять руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю, присутствующим при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки, и знакомить руководителя, иное должностное лицо или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с результатами проверки. Также отметим, что индивидуальные предприниматели и юридические лица имеют в соответствии с главой 3 ФЗ N 294 определенный объем прав при проведении в отношении их проверок контролирующими органами (в частности, непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки, и т.д.).
Аналогичные положения в ФЗ N 2202-1 отсутствуют. Например, согласно статье 22 прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Однако в данном нормативном акте ни слова не говорится о правах физических лиц и организаций, которыми они обладают при проведении прокурорских проверок. А такие права, безусловно, должны быть, исходя из общего смысла Конституции РФ и аналогии с другими нормативно-правовыми актами, посвященными публично-правовому надзору.
3. В соответствии с пунктом 2 статьи 5 ФЗ N 2202-1 прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законодательством. Это положение предусматривает весьма опосредованную возможность для физических и юридических лиц получить для ознакомления материалы, собранные прокуратурой по результатам проведенных в отношении их проверок.
Как отметил КС РФ в Постановлении от 18.02.2000 N 3-П, в соответствии с ФЗ N 2202-1 органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит законодательству РФ об охране прав и свобод граждан, а также о государственной и иной специально охраняемой законом тайне (абзац 3 пункта 2 статьи 4), что отражает предписания статей 23, 24, 29 и части 3 статьи 55 Конституции РФ. В силу указанных норм не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого на органы прокуратуры, как и на все другие органы государственной власти, распространяется требование Конституции РФ о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, в частности в сфере получения информации.Таким образом, Конституция РФ не предполагает, что право каждого получать информацию, непосредственно затрагивающую его права и свободы, и корреспондирующая с этим правом обязанность органов государственной власти и их должностных лиц предоставлять гражданину соответствующие сведения могут быть полностью исключены. Напротив, при всех условиях должны соблюдаться установленные пределы ограничения данного права, обусловленные содержанием информации, что не учтено в ФЗ N 2202-1.
Также в Постановлении N 3-П КС РФ отмечает, что Закон N 2202-1 (в том числе и положения пункта 2 статьи 5) не предусматривает каких-либо конкретных оснований для ограничения вытекающего из части 2 статьи 24 Конституции РФ права гражданина на получение собираемой органами прокуратуры информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Кроме того, в ФЗ N 2202-1 не закреплены процедуры общенадзорной деятельности прокуратуры и не предусматриваются гарантии прав тех лиц, в отношении которых осуществляется возложенный на прокуратуру надзор за исполнением законов. Исходя из буквального смысла пункта 2 статьи 5 ФЗ N 2202-1, гражданин может быть полностью лишен доступа к любым затрагивающим его права и свободы сведениям, не являющимся конфиденциальными, без учета как конституционно признаваемой цели такого ограничения, так и его допустимых пределов. Тем самым отрицается какая бы то ни было обязанность должностных лиц прокуратуры, которая обеспечивала бы право гражданина на ознакомление с материалами проводимых в порядке надзора прокурорских проверок (до их завершения). Отсутствие же корреспондирующей с правом гражданина обязанности государственных органов не может не приводить к умалению права как такового, что согласно части 2 статьи 55 Конституции РФ является недопустимым. Отсутствие закрепленных законом оснований, при наличии которых органы прокуратуры вправе отказать гражданину в ознакомлении с непосредственно затрагивающими его права и свободы материалами надзорных проверок, соответственно исключает и возможность проверки в судебном порядке законности самого отказа.
Таким образом, сегодняшний смысл пункта 2 статьи 5 ФЗ N 2202-1 подразумевает предоставление проверочных материалов для ознакомления по собственному усмотрению прокурора. Если он уверен в том, что все проверочные действия осуществлены качественно, профессионально, исчерпывающе и объективно, в кратчайшие сроки, самыми ответственными и квалифицированными прокурорскими работниками, приняты необходимые и обоснованные меры прокурорского реагирования, то, скорее всего, руководитель прокуратуры разрешит показать данные материалы обратившемуся лицу, которое имеет право с ними знакомиться. Однако, если у прокурора есть какие-либо сомнения в правоте и объективности проведенной проверки, полноте и всесторонности принятия по ее результатам необходимых мер, то лицу, обратившемуся с просьбой об ознакомлении с соответствующей документацией, будет отказано. В Постановлении КС РФ N 3-П отражено обстоятельство, что по смыслу пункта 2 статьи 5 ФЗ N 2202-1, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органов прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы.
4. Вследствие недостаточной проработанности ФЗ N 2202-1 возможно и иное ущемление прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых проводятся общенадзорные прокурорские проверки.
Например, началом документарных проверочных мероприятий можно считать официальный письменный или устный запрос должностных лиц прокуратуры о предоставлении тех или иных документов. Как правило, руководителю организации или лицу, исполняющему его обязанности, сообщается о начале проверки по телефону. Он должен обеспечить присутствие в определенное время всех должностных лиц, деятельность которых предстоит проверить, а также подготовить для изучения необходимую документацию, составить необходимые справки. Окончание документарной проверки подразумевает направление протестов, представлений на предприятие, в учреждение или организацию, в которых проводились проверочные мероприятия, а также вызов в прокуратуру должностных лиц для возбуждения в отношении их дел об административных правонарушениях или объявления им предостережений о недопустимости нарушений закона. Однако, если же проверка проведена, а никаких актов из прокуратуры не поступило, вызовов не последовало, может ли это свидетельствовать о том, что проверка окончена? Или же администрациям предприятий, учреждений и организаций необходимо пассивно ждать каких-либо известий из прокуратуры? ФЗ N 2202-1, а также приказы генерального прокурора РФ не обязывают органы прокуратуры уведомлять поднадзорных субъектов об окончании в отношении их проверочных мероприятий, сообщать им о результатах проверок. Длительное нахождение в прокуратуре оригиналов запрошенных ее сотрудниками документов может отрицательно повлиять на хозяйственную деятельность лиц, занимающихся предпринимательством. Процедура работы с документами, которые могут содержать сведения, отнесенные к коммерческой, врачебной, банковской тайне, порядок их возврата законодательством о прокуратуре не урегулированы.
Евгений Матвеев
Источник: Первый пермский правовой портал
Материалы по теме
