«Кодекс этики» пришел в Россию

В последние несколько лет в регионах РФ прослеживается активное принятие кодексов этики на уровне правительств субъектов Федерации: вначале это была сугубо корпоративная тенденция, но в 2010 году она охватила и государственных служащих. Отследим тенденцию Весной 2010 года началось тотальное принятие частных кодексов этики различных государственных структур, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Все эти частные кодексы опирались на «Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих». Он был одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол N 21) (далее – «Типовой кодекс этики»). Следует сказать, что до 23 декабря 2010 г. уже вышли: Постановление Правительства РФ от 12.12.2004 N 770 «Об утверждении типового Кодекса профессиональной этики управляющих компаний, специализированного депозитария, брокеров, осуществляющих деятельность, связанную с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, и Правил согласования кодексов профессиональной этики управляющих компаний, специализированного депозитария, брокеров, осуществляющих деятельность, связанную с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, с Федеральной службой по финансовым рынкам»; Постановление Правительства РФ от 17.06.2005 N 383 «Об утверждении типового Кодекса профессиональной этики управляющих компаний, специализированного депозитария, брокеров, осуществляющих деятельность, связанную с формированием и инвестированием накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих, и Правил согласования кодексов профессиональной этики управляющих компаний, специализированного депозитария, брокеров, осуществляющих деятельность, связанную с формированием и инвестированием накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих, с Федеральной службой по финансовым рынкам»; некоторые другие подобные документы. То есть база для создания «Типового кодекса этики» существовала. Хотелось бы привести отрывок из статьи И.Н. Пустовалова «Идеологические детерминанты коррупции» («Административное и муниципальное право», 2010, N 9): «На наш взгляд, по мере продвижения общества к правовому государству удельный вес нравственно-этических элементов в содержании обязанностей государственных служащих будет неуклонно возрастать. Эта тенденция достаточно хорошо прослеживается в федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009-2013 гг.)», Общих принципах служебного поведения государственных служащих, нормативно-правовых актах, регламентирующих государственную службу на разных уровнях, а также в проекте кодекса этики и служебного поведения. Большинство требований к этическим, нравственным требованиям, предъявляемым к государственным служащим, подкреплено лишь моральной ответственностью, а их несоблюдение влечет осуждение со стороны отдельных групп граждан, что при сложившихся в современном обществе взглядах, нормах поведения, отношениях мало что значит. Соблюдение правил служебного поведения, этических требований должно стать традицией, нормой, обязанностью, делом чести любого профессионала, и здесь без влияния соответствующей государственной идеологии не обойтись. Статья 13 Конституции РФ содержит запрет на установление конкретной идеологии в качестве государственной или обязательной, декларируя идеологическое многообразие. Идеологическое многообразие – это право любых социальных групп формулировать, выражать и отстаивать в рамках закона свои идеологические установки, видение государственного и общественного устройства. Однако отказ от этических идеологических ценностей вовсе не означает отсутствие государственной идеологии, и применительно к государственным органам правило ст. 13 Конституции РФ следует понимать ограничительно, поскольку любые действия органов государства имеют под собой ту или иную идеологическую основу». Кодекс принят После принятия «Типового кодекса этики» на уровне министерств и ведомств начался вал приказов, к примеру:

• Приказ Минспорттуризма РФ от 18.05.2011 N 425 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации»;
• Приказ Росавиации от 18.05.2011 N 276 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Федерального агентства воздушного транспорта»;
• Приказ ФССП РФ от 12.04.2011 N 124 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федерального государственного гражданского служащего Федеральной службы судебных приставов» и многие другие.

Если анализировать «Типовой кодекс этики», то окажется, что он опирается на международные нормы:

• Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (резолюция 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.);
• Модельный кодекс поведения для государственных служащих (приложение к рекомендации Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. N R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих);
• Модельный закон «Об основах муниципальной службы» (принят на девятнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (Постановление N 19-10 от 26 марта 2002 г.).

Естественно, при адаптации данных документов к российской действительности в процессе разработки документа («Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих РФ») опора была сделана на Конституцию РФ и ряд федеральных законов России. Зарубежный опыт Процесс принятия кодексов служебного поведения был инициирован крупными зарубежными корпорациями несколько десятилетий назад. Кодексы отличались детальностью разработки и тщательностью прописанности мер воздействия. Наиболее ярким примером, наиболее совершенной формой подобного документа может служить кодекс японской корпорации «Мацусита». Он представлен в декларативной форме семью принципами, на основании которых сотрудники сами должны принимать решения в спорных ситуациях. В американских корпорациях приняты более детальные кодексы. Они предназначены, в первую очередь, для среднего и высшего уровней менеджмента. Рядовых сотрудников может касаться только закрепленный кодексом внешний вид, стиль общения с клиентами, некоторые другие особенности, касающиеся сферы работы этих сотрудников. Соединенные Штаты Америки стали страной-пионером, где корпоративные кодексы этики стали развиваться в сфере государственной службы. Так, Кодекс этики государственной службы был утвержден резолюцией Конгресса США в 1958 году. Принятие законодательно закрепленных этических норм для госслужащих было логично обусловлено несколькими факторами. Один из основных – противодействие коррупции. Вторая причина, которая толкнула законодателей США на принятие кодекса этики госслужащих, – попытка сохранить интересы государства при постоянной миграции сотрудников между государственными структурами и частными фирмами. Особенности кодекса:

• четко прописанные стандарты поведения;
• открытая информация о доходах;
• полное неприятие каких-либо частных поощрений за выполнение служебных обязанностей.

Эти и другие нормы со временем сложились в систему административной этики. Из США эта система распространилась в другие страны, в том числе в Россию. Естественно, как было указано выше, документы претерпели ряд изменений, приспосабливаясь к местному законодательству. Например, в США высшие госчиновники не имеют иммунитета, могут быть привлечены к уголовной ответственности наряду с рядовыми гражданами. У нас в Российской Федерации это невозможно. В России длительное время не было обязательного нормативно закрепленного регламента поведения для государственных служащих. Те регламенты, которые существовали, касались исключительно исполнения профессиональных обязанностей, а вопросы этики в них не затрагивались. Вряд ли именно это является причиной того, что у нас сложился образ чиновника, далекий от позитива: еще с гоголевских времен российский чиновник ассоциируется со словами «бюрократизм», «хамство», «равнодушие». Однако принятие кодекса может изменить исторические стереотипы, послужит для поднятия престижа государственной службы в глазах рядовых россиян. Как в Японии, где престиж госслужбы – одна из приоритетных задач административного кодекса этики. Кодекс этики в России: противодействие коррупции, официальность и аккуратность Кодекс этики и служебного поведения для российских госслужащих подразумевает несколько основных позиций. Во-первых, добросовестное исполнение служебных обязанностей. Во-вторых, отсутствие личной финансовой или другой частной заинтересованности в исходе дела и, как следствие этой позиции, противодействие коррупции (включая уведомление органов исполнительной власти о попытках склонения госслужащего к факту коррупции). Поскольку госслужащие призваны реализовывать оказание государственных услуг, предусмотренных законодательством, то третья обязательная составляющая кодекса – соблюдение защиты прав и свобод гражданина. Четвертая, равнозначная первым трем, позиция – следование законам Российской Федерации и нормативно-правовым актам местного уровня. Помимо этого в кодексе прописаны нормы поведения при общении с коллегами, посетителями, которые необходимо соблюдать. Это корректность, толерантность, сдержанность в высказываниях, неконфликтность. Существуют и общие требования к внешнему виду: традиционность, официальность, аккуратность. Позиция, которая касается противодействия коррупции, как ни странно, скорее профилактическая, чем жесткая, поскольку требования направлены на предупреждение фактов коррупции. Данное положение российского Кодекса административной этики заимствовано из антикоррупционной модели, которая принята в Германии, Сингапуре и Японии. Эти модели, которые, как показывает зарубежный опыт, имеют высокую эффективность. Возможно, покажется удивительным, но гибкий и мягкий подход оказался более продуктивным, чем жесткие меры Китая, где коррумпированные чиновники рискуют своей жизнью, поскольку к ним применяют высшую меру наказания. От типового к частному Частные кодексы, принятые в различных регионах РФ и государственных структурах субъектов Федерации, преимущественно копируют Типовой кодекс. При этом уровень проработки бывает различный. В некоторых регионах могут быть прописаны даже особенности разрешения этических конфликтов и конфликта интересов. В других подробно рассмотрено, какое именно поведение относится к коррупционно опасному. В третьих предлагается помещать в открытый доступ информацию о доходах, предупреждать о родственных связях в контролирующих или зависимых структурах. Существуют кодексы на уровне регионов, где четко оговаривается внешний вид сотрудников: запрет на спортивную форму одежды; ограничение в использовании аксессуаров; перечисление предпочтительных расцветок одежды; правила и особенности организации рабочего места государственного служащего; табу на курение; основные правила содержания документации. И это еще не все. Для сотрудников полиции и органов безопасности могут специально оговариваться профессиональные обязанности и риски. Общая российская законодательная тенденция не миновала и Пермский край. Так, 7 июля 2011 года губернатором края Олегом Чиркуновым был подписан Указ губернатора Пермского края от 07.07.2011 N 54 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения заместителей председателя Правительства Пермского края, руководителей исполнительных органов государственной власти Пермского края и руководителя аппарата Правительства Пермского края». Ранее были приняты этические кодексы для некоторых структур, например, для Управления Россельхознадзора по Пермскому краю. Превратится ли тенденция в позитивную перспективу Как именно отразится принятие этических кодексов на работе госструктур как федерального, так и региональных уровней, на поведении госслужащих, на общем состоянии государственных органов власти, сказать сложно. Не хотелось бы, чтобы эти документы, которые носят стратегический и идеологический характер, остались формальными, хотя подобная вероятность, как это зачастую бывает, вполне вероятна. Но уже на данный момент за нарушение положений кодекса этики в некоторых случаях (и в некоторых субъектах Федерации) предусмотрена административная и дисциплинарная ответственность. Однако процедура контроля исполнения пока не прописана ни на уровне РФ, ни в регионах. К сожалению, некоторые положения «Типового кодекса этики», не говоря уже о кодексах региональных, носят неясный с точки зрения законодательного документа характер, поэтому могут толковаться достаточно широко. Но будем оптимистичны. Если рассматривать принятие кодексов в комплексе с другими административными и законодательными нововведениями («административная гильотина», законы, направленные против коррупции, повышение открытости информации о госслужащих высшего ранга, необходимость прохождения аттестации, проверок квалификации служащими) по всей России и во всех административных структурах, как это показывает практика, то прогнозы покажутся более позитивными. Мария Данилова Материалы по теме ИСТОЧНИК// Первый пермский правовой портал