Правовые вопросы обеспечения качества юридического образования

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее – Концепция ДСЭР) стратегической целью государственной политики в области образования названо повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина. (См. распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.»). В настоящее время в России насчитывается более 800 тыс. студентов, обучающихся по юридической специальности, однако, по данным социологического исследования, больше половины работодателей подыскивают себе выпускников конкретных вузов. При этом юридическое образование России в течение последних 10-15 лет остается популярным. Причины этого кроются в существовавшем до настоящего времени дефиците юристов и новом векторе развития экономики страны. Несмотря на существующее количество вузов, где ведется подготовка по юридической специальности, потребности рынка в квалифицированных юридических кадрах не удовлетворены. Необходимость модернизации образования, в том числе юридического, вызвана не только обстоятельствами внутригосударственного характера, но и международными тенденциями. Решение вопросов повышения качества юридического образования требует учета тенденций развития как всей системы образования, так и деятельности юридических вузов. Среди общих проблем можно выделить несколько, которые будут рассмотрены ниже. 1. Обособленное положение негосударственных учреждений высшего профессионального образования в совокупности с низким качеством выдаваемых ими дипломов о высшем образовании. Негосударственные вузы в России составляют около половины (при этом интересно отметить, что из общего числа студентов, обучающихся на платной основе, 52% обучается в государственных вузах). Существует более 2000 филиалов высших учебных заведений, более 4000 представительств. Более 300 филиалов ведут образовательный процесс неполным циклом (2-3 года обучения в филиале с последующим переводом в основной вуз). Выявляется большое количество нарушений, состоящих в отсутствии лицензий на ведение образовательной деятельности у филиалов. Построение системы органов управления образованием таково, что негосударственный сектор образовательных учреждений характеризуется обособленностью. В законодательстве отсутствуют четкие схемы взаимодействия государственных органов и указанных вузов – регулирование происходит на уровне общих требований к образовательным учреждениям соответствующего вида и профиля, в то время как в соответствии с Концепцией ДСЭР необходимо обеспечить равные условия доступа государственных и негосударственных организаций, предоставляющих качественные образовательные услуги, к образовательной инфраструктуре и государственному и муниципальному финансированию. 2. Государственно-правовое регулирование учебной и научно-исследовательской деятельности вузов. Одним из главных условий развития системы высшего профессионального образования является вовлеченность студентов и преподавателей в фундаментальные и прикладные исследования. Это позволит не только сохранить известные в мире научные школы, но и вырастить новое поколение исследователей, ориентированных на потребности инновационной экономики знаний. Исходя из существующего бюджетного финансирования образовательного процесса в целом, без разделения средств на исследовательскую и образовательную деятельность, необходимо закрепить нормы-гарантии для университетской науки. Внебюджетные же источники у университета возникают в результате инициативной деятельности на конкурентном рынке. Около трети средств западные университеты (более адаптированные к рыночным условиям) получают от грантовой деятельности. В российских университетах (в том числе гуманитарных) эта деятельность нередко носит характер «разовой». Между тем государство ориентировано на обновление механизмов финансирования образовательных учреждений в соответствии с задачами инновационного развития, и государственное грантовое (конкурсное) финансирование может стать одним из главных инструментов повышения эффективности государственных расходов на науку, уровень которых в соответствии с Концепцией ДСЭР планируется довести к2020 г. в общем объеме средств, направляемых на научные исследования, до 30%. 3. Автономия вуза. Возможность формировать обязательную и вариативную части образовательного стандарта на основании проведенных исследований на предмет востребованности конкретных специальностей, содержательных характеристик образовательных программ с учетом особенностей конкретной юридической профессии позволяет вузу более гибко корректировать образовательную деятельность и таким образом реализовывать академическую автономию. Государственный стандарт призван существовать не как совокупность изначальных установок на содержание и количество преподаваемых предметов, а как система требований в форме контроля государства за качеством предоставляемого образования. Это способствует внедрению новых организационно-правовых форм образовательных организаций, обеспечивающих сочетание академической автономии и государственно-общественного контроля за их деятельностью. Необходимость финансовой автономии государственных вузов обусловлена острой нехваткой бюджетного финансирования. Но при этом инициирование поддержки субъектов инновационного развития в сфере образования частными структурами должно быть связано с обеспечением механизма, создающего заинтересованность для такой поддержки, а не заключаться только в предоставлении кредитов банкам на указанные цели, как это имело место в целях поддержки инновационных предприятий в рамках антикризисных мер. Инвестиционная привлекательность сферы образования должна быть обеспечена урегулированностью договорных правоотношений инвестора и образовательной организации (вопросы прав на результат труда, ответственности сторон по обязательствам, момента окончания договорных обязательств; наличие страховых фондов). Необходимо увеличение доли внебюджетных поступлений пропорционально расширению возможностей кредитования образовательной организации и как следствие –  увеличение материальных активов. Такой пример демонстрирует КНР, где существуют целевые правительственные фонды, университетские фонды и банковские кредиты вузам. В указанных целях предлагается снижение инвестиционных рисков (развитие общественных институтов управления образованием, обеспечение для учредителей большей прозрачности процессов финансово-хозяйственного управления образовательными учреждениями). При этом реформирование сложившейся системы образования должно учитывать необходимость обеспечения конституционных гарантий права граждан на получение бесплатного образования и соблюдения всех установленных процедур, обеспечивающих качество образования (лицензирование, аттестация, аккредитация). Отсюда представляется закономерной обязательность некоммерческого характера деятельности образовательных организаций. 4. Востребованы юристы с хорошим знанием экономики (финансово-правовая специализация), экологии (эколого-правовая специализация), информатики (информационно-правовая специализация), т.е. неюридических специальностей. Это требует новых подходов в формировании государственных образовательных стандартов. 5. Индивидуализация обучения. Значимость приобретения фактографических знаний в ближайшей перспективе будет снижаться, тогда как способность разбираться в сложных системах, находить, оценивать, организовывать и творчески использовать соответствующую потребностям информацию, так же как и способность обучаться, станет критически важной. Традиционное обучение в больших группах (лекция-семинар) превращает студента в пассивного субъекта. Необходимо формировать способность аналитически мыслить, выстраивать правовую позицию. Методики индивидуального обучения по разным специальностям при этом объективно различаются, что следует предусмотреть при выработке концептуальных положений, образовательных стандартов и учебных планов. Требуется более подробная регламентация в системе юридического образования дистанционного обучения, которое должно рассматриваться как часть общего учебного процесса. Приобретение знаний «лицом к лицу» останется жизненно важным для социализации личности, особенно в детстве, при получении начального и среднего образования. Дистанционное образование – прерогатива высшего профессионального и послевузовского образования, особенно в целях обеспечения непрерывного образования в течение всей жизни. 6. Низкая оплата труда профессорско-преподавательского состава, связанная с отменой Единой тарифной сетки и предоставлением вузу самостоятельности при решении вопросов, касающихся оплаты труда. В настоящее время действует Постановление Правительства РФ от 05.08.2008 N 583 (ред. от 16.05.2012) «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений» (вместе с Положением об установлении систем оплаты труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений). Данным документом предусмотрено, что:

• заработная плата работников и гражданского персонала (без учета премий и иных стимулирующих выплат), устанавливаемая в соответствии с новыми системами оплаты труда, не может быть меньше заработной платы (без учета премий и иных стимулирующих выплат), выплачиваемой на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений, при условии сохранения объема должностных обязанностей работников (гражданского персонала) и выполнения ими работ той же квалификации (п. 3);
• средства на оплату труда, формируемые за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, могут направляться учреждением на выплаты стимулирующего характера. При этом начиная с 1 января 2010 г. объем средств на указанные выплаты должен составлять не менее 30% средств на оплату труда, формируемых за счет ассигнований федерального бюджета (абз. 2 п. 11).

Однако пока нет конкретного механизма реализации новой системы оплаты труда, нет критериев оценки достижения предусмотренного перечня показателей эффективности деятельности работников (предусмотрены целевые показатели деятельности отдельных видов образовательных учреждений), нет критериев сопоставимости достигнутых показателей и сумм премиальных выплат. 7. Проблема соотношения теоретической и практической подготовки специалиста. А. Введение двухуровневой системы высшего образования преследует цель повышения эффективности и качества образования, при этом возникает проблема возможностей трудоустройства бакалавров. Не регламентирован вопрос бакалавриата в части понимания его статуса в системе высшего образования, тогда как значение этого обстоятельства имеет наряду с национальным и международно-правовой характер, ведь, кроме широко известного Болонского соглашения, Российская Федерация ратифицировала и Конвенцию о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе (ETS N 165) (заключена в г. Лиссабоне 11 апреля 1997 г., вступила в силу для Российской Федерации с 1 июля 2000 года). При этом системно должны быть пересмотрены все законы, устанавливающие образовательный ценз в виде высшего образования. Имеющиеся пока законодательные инициативы фрагментарны и не решают имеющейся проблемы. Например, при внесении изменений в Закон РФ от 26.06.1992 N 3132-1 (ред. от 10.07.2012) «О статусе судей в Российской Федерации» в статье 4, где пересмотрены требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи, можно было уточнить, каким именно высшим образованием должен обладать судья. Б. Введение модульно-кредитной системы образования требует определения правил сочетания образовательных программ по различным циклам учебных планов в различных вузах, поскольку не вполне ясны многие практические вопросы перевода трудоемкости обучения студентов в систему зачетных единиц (кредитов). Программы одноименных дисциплин могут существенно различаться как по объему часов, так и по содержанию и формам аттестации. При условии единой системы в рамках аккредитованных образовательных организаций и как следствие унифицированного процесса перехода обучающихся в пределах указанного круга субъектов отсутствует конкуренция в системе образования. Переход на подготовку бакалавра в течение четырех лет, «сжатие» по времени всех этапов подготовки юриста как специалиста требуют от педагогов и студентов повышения эффективности учебного процесса в вузах на основе реализации дидактически обоснованного проекта современной подготовки юриста. Вместе с тем должны быть выработаны правовые границы образовательных траекторий, не допускающие гипертрофированно узкую специализацию и как следствие невостребованность на рынке труда, а значит и необходимость профессиональной переподготовки. Набор компетентностей должен соотноситься с перечнем конкретных специальностей, выработка которых должна осуществляться на паритетных началах государством и бизнес-структурами, образовательными организациями и работодателями. В. Установление обязательного требования о прохождении практической подготовки (стажировки) для занятия соответствующей должности. Обучение в университете должно строиться с существенным практическим уклоном. Для подготовки юриста практика является обязательной и представляет собой вид учебных занятий, непосредственно ориентированных на профессионально-практическую подготовку обучающихся. Так, в Великобритании студенты ориентированы на будущую работу в определенных фирмах. Для того чтобы стать «солиситором» – юристом, не имеющим права вести дела в суде, после окончания университета необходимо пройти практическую стажировку в юридической фирме в течение одного года и сдать экзамен, требования к которому определяются профессиональными ассоциациями юристов. Для того чтобы стать «барристером», т.е. адвокатом высшего ранга, имеющим право выступать в судах, необходимо пройти годичную стажировку у барристера (возможности этого весьма ограничены) и сдать экзамен, требования к которому определяются профессиональной ассоциацией юристов. Прохождение аккредитации возможно, если вуз гарантирует трудоустройство 70% своих выпускников. 8. Важной проблемой подготовки современных юристов является связь образовательного процесса с работодателями. На сегодняшний день нормативно закреплено положение о том, что объединения работодателей:

• формируют совместно с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки, систему независимой оценки качества профессионального образования;
• участвуют в государственной (итоговой) аттестации выпускников образовательных учреждений через своих представителей в государственных аттестационных комиссиях образовательных учреждений профессионального образования;
• участвуют в государственной аккредитации образовательных учреждений профессионального образования в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования и науки;
• участвуют в разработке проектов федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ и уровню профессиональной переподготовки в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, а также в работе государственно-общественных объединений, действующих в системе профессионального образования по вопросам разработки содержания профессионального образования различного уровня и направленности (см. абзацы 7, 9, 10, 11 п. 3 Постановления Правительства РФ от 24 декабря2008 г. N 1015 «Об утверждении Правил участия объединений работодателей в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования»).

Вместе с тем, исходя из положений Постановления Правительства РФ от 21.03.2011 N 184 (ред. от 19.07.2012) «Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций», государственная аккредитация не предусматривает ни согласования с объединениями работодателей, ни даже их участия в данной процедуре хотя бы в роли наблюдателей. Поэтому следует признать, что идея взаимодействия как таковая остается на сегодняшний день лишь декларацией. Институт общественной аккредитации объективно востребован, что также обусловлено новой структурой Федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования бакалавра и магистра третьего поколения. Согласно новым стандартам базовая часть изучаемых дисциплин (т.е. дисциплин, изучение которых предписывает государство) составляет не более 50% у бакалавров и не более 30% – у магистров (см. Приказ Минобрнауки РФ от 14.12.2010 N 1763 (ред. от 31.05.2011) «Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «магистр»)»; Приказ Минобрнауки РФ от 04.05.2010 N 464 (ред. от 31.05.2011) «Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»)»). При лицензировании и аккредитации образовательных учреждений государство будет проверять содержание именно этих (базовых) дисциплин. Представляется, что проверка содержания дисциплин вариативной части (50% и 70% соответственно) будет осуществляться общественно-профессиональным сообществом. Это обеспечит соответствие таким требования Концепции ДСЭР, как:

• участие потребителей и общественных институтов в осуществлении контроля и проведении оценки качества образования;
• влияние работодателей на создание образовательных стандартов и участие в аккредитации образовательных программ;
• вхождение в международные ассоциации по аккредитации образовательных программ и учреждений.

Евгений Матвеев Источник: Первый пермский правовой портал Материалы по теме