Рассмотрим положения действующего законодательства, направленные на решение проблем сохранности пенсионных накоплений, предназначенных для выплаты накопительной части трудовой пенсии.
Нормативно-правовая база обеспечения сохранности пенсионных резервов и накоплений
Государство контролирует деятельность организаций, которые управляют средствами пенсионных накоплений граждан. Их работа регулируется Федеральной службой по финансовым рынкам (см. Постановление Правительства РФ от 29.08.2011 N 717 (ред. от 05.05.2012) «О некоторых вопросах государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации» (вместе с Положением о Федеральной службе по финансовым рынкам). При этом перечень ценных бумаг и других инструментов, в которые могут быть инвестированы средства пенсионных накоплений, четко определен государством. Это касается как государственной управляющей компании, так и частных управляющих компаний и негосударственных пенсионных фондов, что является дополнительной гарантией от рисков, связанных с инвестированием.
Казалось бы, государственный контроль позволит сохранить покупательную способность пенсионных накоплений, а при определенных организационно-экономических условиях, возможно, их покупательная способность даже возрастет. Однако решение проблемы сохранности пенсионных накоплений значительно сложнее и зависит не столько от системы и содержания государственного регулирования отношений, возникающих в связи с аккумулированием и использованием пенсионных накоплений, сколько от общей экономической обстановки в стране, компетентности участников рынка управленческих и финансовых услуг, комфортабельности и гибкости правового режима отношений, возникающих в связи с необходимостью инвестирования пенсионных накоплений в объекты и формы предпринимательской деятельности, а также организованности и содержательности финансового менеджмента.
В настоящее время частстраховыхноправовая часть пенсионного обеспечения физических лиц осуществляется с применением модели страховых правоотношений, что создает организационно-правовые предпосылки для унификации правового режима размещения страховых резервов и их инвестирования в различные объекты и формы деятельности.
Основное значение имеет Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» от 27.11.1992 N 4015-1 (ред. от 30.11.2011) (далее – Закон о страховом деле), ст. 26 которого предусматривает право страховщиков инвестировать и иным образом размещать средства страховых резервов в порядке, установленном нормативным правовым актом органа страхового регулирования. Размещение средств страховых резервов должно осуществляться на условиях:
- возвратности;
- диверсификации;
- ликвидности;
- прибыльности.
Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 08.08.2005 N 100н (ред. от 08.02.2012) утверждены Правила размещения страховщиками средств страховых резервов (далее – ПРСССС). Согласно пп. 6-12 ПРСССС страховые резервы страховщиков размещаются практически во все объекты гражданских прав:
- ценные бумаги;
- денежные средства на счетах и вклады (депозиты) в банках, являющихся резидентами Российской Федерации;
- недвижимое имущество, расположенное на территории Российской Федерации;
- доля в страховых резервах перестраховщиков, являющихся резидентами Российской Федерации;
- депо премий по рискам, принятым в перестрахование, у перестрахователей – резидентов Российской Федерации;
- дебиторская задолженность страхователей, перестраховщиков, перестрахователей, страховщиков и страховых агентов, являющихся резидентами Российской Федерации;
- денежная наличность в рублях;
- находящиеся на территории Российской Федерации слитки золота, серебра, платины и палладия, а также памятные монеты Российской Федерации из драгоценных металлов;
- займы страхователям по договорам страхования жизни – физическим лицам, являющимся резидентами Российской Федерации, и активы, переданные в доверительное управление доверительным управляющим, являющимся резидентами Российской Федерации.
Федеральный закон от 07.05.1998 N 75-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «О негосударственных пенсионных фондах» (далее – Закон о НГПФ) оперирует понятиями «пенсионные резервы», «пенсионные накопления» и «страховой резерв».
Под «пенсионными резервами» понимается совокупность средств, находящихся в собственности фонда и предназначенных для исполнения фондом обязательств перед участниками в соответствии с пенсионными договорами. Размещение страхового резерва осуществляется в порядке, предусмотренном для размещения пенсионных резервов (ст. 20 Закона о НГПФ). В принципе, негосударственные пенсионные фонды размещают пенсионные (страховые) резервы самостоятельно с соблюдением Правил размещения средств пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов и контроля за их размещением (утв.
Постановление Правительства РФ от 01.02.2007 N 63 (ред. от 04.03.2010), далее – Правила размещения), но передача средств пенсионных накоплений управляющей компании (управляющим компаниям) производится фондом исключительно на основании договора (договоров) доверительного управления в соответствии с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), Закона о НГПФ и
Федерального закона от 24.07.2002 N 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (ред. от 30.11.2011) (далее – Закон об инвестировании).
Правила размещения предусматривают, что размещение средств пенсионных резервов осуществляется фондом самостоятельно и(или) управляющей компанией (управляющими компаниями) фонда на основании договора доверительного управления пенсионными резервами с соблюдением определенной структуры и требований в следующие активы:
- денежные средства на счетах в рублях и иностранной валюте;
- банковские депозиты в рублях и иностранной валюте;
- государственные ценные бумаги Российской Федерации;
- депозитные сертификаты российских банков;
- инвестиционные паи открытых и интервальных паевых инвестиционных фондов при условии, что требования к составу и структуре активов этих фондов, предусмотренные их инвестиционными декларациями, соответствуют требованиям к составу и структуре пенсионных резервов фондов.
Несложно заметить, что инвестиционные возможности негосударственных пенсионных фондов значительно сужены по сравнению с инвестиционными возможностями страховщиков, действующих в соответствии с Законом о страховом деле и ПРСССС.
Статья 17 Федерального закона от 15.12.2001 N 167-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (далее – Закон об ОПС) применяет понятие «временно свободные средства обязательного пенсионного страхования», от размещения (инвестирования) которых могут формироваться доходы. Какие именно средства относятся к временно свободным средствам обязательного пенсионного страхования, Закон об ОПС не определяет, но вряд ли такими средствами может быть что-то иное, нежели страховые взносы страхователей. Кроме того, Закон об ОПС не определяет организационно-правовые формы размещения (инвестирования) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования.
Теперь остановимся на вопросе о пенсионных накоплениях. Закон об инвестировании подробно определяет понятие «пенсионных накоплений», предназначенных для выплаты накопительной части трудовой пенсии, организационно-правовые формы, порядок и условия инвестирования пенсионных накоплений. Статья 1 Закона об инвестировании относит к предмету регулирования данного Закона отношения, связанные с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений для выплаты накопительной части трудовой пенсии. Однако по аналогии правовой механизм инвестирования средств пенсионных накоплений для выплаты накопительной части трудовой пенсии применяется к отношениям, связанным с размещением (инвестированием) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования. Трудно усмотреть какую-либо принципиальную разницу между отношениями, связанными с аккумулированием и сохранностью временно свободных средств обязательного пенсионного страхования, и отношениями, связанными с необходимостью сохранности пенсионных накоплений, предназначенных для выплаты накопительной части трудовой пенсии. С организационно-экономической точки зрения временно свободные средства обязательного пенсионного страхования, в сущности, не отличаются от средств пенсионных накоплений – и те и другие предназначены для пенсионного обеспечения физических лиц.
В соответствии с п. 1 ст. 26 Закона об инвестировании пенсионные накопления могут быть размещены в:
- государственные ценные бумаги;
- акции российских эмитентов, созданных в форме открытых акционерных обществ;
- денежные средства в рублях и иностранную валюту на счетах в кредитных организациях;
- депозиты в валюте Российской Федерации и в иностранной валюте в кредитных организациях;
- ипотечные ценные бумаги;
- облигации российских эмитентов;
- ценные бумаги международных финансовых организаций;
- паи (акции, доли) индексных инвестиционных фондов, размещающих средства в государственные ценные бумаги иностранных государств, облигации и акции иных иностранных эмитентов.
Как и в случае с размещением средств пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов, обращает на себя внимание небольшой объем инвестирующих возможностей управляющих компаний пенсионными накоплениями, поскольку именно им предоставлено инвестировать средства пенсионных накоплений в установленном законом порядке.
Пенсионный фонд РФ (далее – ПФ РФ), специализированный депозитарий и управляющая компания, в сущности, являются соправителями пенсионных накоплений и обязаны действовать в точном соответствии с действующим законодательством путем заключения и исполнения соответствующих договоров: со специализированным депозитарием заключается договор об оказании услуг (при этом ст. 17 Закона об инвестировании никак не квалифицирует данные услуги), а с управляющей компанией заключается договор доверительного управления средствами пенсионных накоплений.
Таким образом, в соответствии с требованиями действующего законодательства у ПФ РФ нет иных возможностей по управлению пенсионными накоплениями, кроме как заключение соответствующих договоров со специализированным депозитарием и управляющей компанией. Определение управленческих возможностей ПФ РФ в отношении средств пенсионных накоплений носит как организационно-экономический, так и правовой характер.
Законодатель, конечно же, может избрать любой вариант организационно-управленческих возможностей ПФ РФ в отношении пенсионных накоплений, но экономически и организационно они все-таки должны быть обоснованы. Конкретная экономическая конъюнктура может требовать применения не договора доверительного управления пенсионными накоплениями, а иных гражданско-правовых форм размещения (инвестирования) пенсионных накоплений. Однако ПФ РФ по закону такими возможностями не располагает. Необходимо учитывать территорию деятельности ПФ РФ, осуществляемой в различных географических, демографических и организационно-экономических условиях и обстоятельствах. Принцип сохранности пенсионных накоплений требует, чтобы правовое регулирование отношений, связанных с аккумулированием и инвестированием пенсионных накоплений, предназначенных для выплаты накопительной части трудовой пенсии, учитывало всю совокупность обстоятельств и условий, складывающихся в конкретной организационно-экономической обстановке.
Представляется, что законодательство должно содержать набор организационно-правовых возможностей ПФ РФ в отношении средств пенсионных накоплений, а компетентный и обоснованный выбор необходимо осуществлять на основе конкурса инвестиционных проектов.
Формально-юридические несоответствия некоторых положений пенсионного и гражданского законодательства
Текст Закона об инвестировании содержит большое количество положений, недостаточно определенных с формально-юридических позиций.
Согласно п. 6 ст. 17 договор об оказании услуг специализированного депозитария должен предусматривать положения, устанавливающие:
1) порядок исполнения специализированным депозитарием обязанностей, установленных ст. 11, и ответственность специализированного депозитария за неисполнение этих обязанностей;
2) размер и порядок оплаты управляющими компаниями за ПФ РФ услуг специализированного депозитария;
3) основания и порядок изменения и досрочного расторжения договора;
4) ответственность специализированного депозитария за поддержание соответствия дополнительным требованиям, установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в течение всего срока действия договора;
5) срок действия договора;
6) другие положения, определенные Правительством Российской Федерации.
Рассмотрим неясные моменты.
1. Что означает термин «положения договора об оказании услуг специализированного депозитария»?
Пункт 1 ст. 432 ГК РФ оперирует понятием не «положения договора», а «существенные условия договора». Глава 39 ГК РФ также не знает понятия «положения договора возмездного оказания услуг». Более того, содержание п. 2 ст. 779 ГК РФ не оставляет сомнений в том, что правила гл. 39 ГК РФ применяются к договору об оказании услуг специализированного депозитария, не предусматривая установления каких-либо положений. Согласно п. 1 ст. 432 ГК РФ существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. Положения, перечисленные в п. 6 ст. 17 Закона об инвестировании не названы в качестве существенных, а потому их гражданско-правовая квалификация неясна.
2. Правовой режим заключения и исполнения договора доверительного управления пенсионными накоплениями также не свободен от несоответствий. В соответствии с п. 13 ст. 18 Закона об инвестировании договором доверительного управления средствами пенсионных накоплений должен быть определен порядок сокращения размера вознаграждения доверительного управляющего относительно стоимости чистых активов, находящихся в доверительном управлении, по мере роста средств пенсионных накоплений, переданных в доверительное управление. Желание законодателя сделать режим доверительного управления пенсионными накоплениями экономичным понятно. Однако неясно, почему для этого не используются устоявшиеся гражданско-правовые конструкции. Сравнение п. 13 ст. 18 Закона об инвестировании со ст. 1016 ГК РФ показывает, что на стороны договора доверительного управления пенсионными накоплениями возлагается гражданско-правовая обязанность, не охватываемая существенными условиями договора доверительного управления. Если бы данное требование о необходимости сокращения вознаграждения доверительного управляющего было сформулировано посредством придания ему существенного условия договора доверительного управления, то при его несоблюдении возникали бы соответствующие гражданско-правовые последствия. При неясности и неопределенности отнесения порядка сокращения расходов на доверительное управление пенсионными накоплениями к существенным условиям договора доверительного управления наступление таких последствий кажется проблематичным.
3. Неясна цель возложения на стороны обязанности предусматривать ответственность (ее правовая природа – отдельный вопрос) специализированного депозитария за поддержание соответствия дополнительным требованиям, установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в течение всего срока действия договора. Ясно, что речь идет не о гражданско-правовой, а об административно-правовой, публично-правовой обязанности специализированного депозитария.
Обязанность специализированного депозитария соответствовать дополнительным требованиям, установленным уполномоченным органом исполнительной власти, в силу ее публично-правовой природы должна обеспечиваться мерами административной ответственности. В области же гражданских правоотношений нарушение и несоблюдение специализированным депозитарием требований, предъявляемых к нему, может и должно приводить к установлению права ПФ РФ на расторжение договора об оказании услуг специализированного депозитария с возложением на специализированного депозитария обязанности по возмещению убытков.
4. Закон об инвестировании содержит излишнее либо противоречащее ГК РФ правовое регулирование договорных отношений по доверительному управлению пенсионными накоплениями.
Пункт 6 ст. 18 Закона об инвестировании предусматривает, что к договору доверительного управления средствами пенсионных накоплений применяются соответствующие положения ст. 1025 и 1026 ГК РФ. Однако данная правовая норма является излишней, поскольку независимо от этого указания ст. 1025 и 1026 ГК РФ подлежат применению к договорным отношениям по доверительному управлению пенсионными накоплениями.
Противоречит ГК РФ и п. 7 ст. 18 Закона об инвестировании, согласно которому к договору доверительного управления средствами пенсионных накоплений не применяются положения ст. 1023, пп. 1 и 3 ст. 1024 ГК РФ, а также положение п. 3 ст. 1022 ГК РФ в части обращения взыскания на имущество учредителя доверительного управления, не переданное в доверительное управление. Структурно-логический и содержательный анализ вышеназванных статей ГК РФ однозначно приводит к выводу о том, что иного решения данные правовые нормы не предусматривают. Стремление законодателя максимально оградить средства пенсионных накоплений от нежелательных взысканий все-таки должно реализовываться правовым путем – путем внесения изменений и дополнений во взаимосвязанные правовые нормы.
Итак, выявлена значительная разница в подходах действующего законодательства к инвестированию страховых резервов страховщиков и пенсионных резервов ПФ РФ и негосударственных пенсионных фондов.
Основные выводы:
1) Пенсионный фонд РФ и негосударственные пенсионные фонды не являются страховщиками в обычном гражданско-правовом значении этого термина;
2) принцип сохранности пенсионных накоплений требует расширения инвестиционных возможностей Пенсионного фонда РФ и негосударственных пенсионных фондов;
3) удаление коллизий и противоречий между законами, действующими в системе пенсионного обеспечения физических лиц, необходимо для реального воплощения принципа сохранности пенсионных накоплений.
Евгений Матвеев
Источник: Первый пермский правовой портал
Материалы по теме
