Власти и гражданское общество: игра на одном поле по разным правилам

За минувшее десятилетие гражданские институты Пермского края прошли становление, просветили чиновников и были отвергнуты властью. Семь шагов гражданского прорыва В Пермском крае к концу девяно­стых – началу двухтысячных накопил­ся большой опыт деятельности граж­данских институтов, результативной и успешной. Ее осмысление натолкну­ло гражданское сообщество на идею о том, что существуют определенные способы деятельности в обществен­ных интересах, которые часто повто­ряются и дают высокий результат. Осознанно совокупность техноло­гий была применена, например, в «Дет­ском Мегапроекте» Пермской ассам­блеи – содружества 10 известных об­щественных организаций края. Резуль­таты этого проекта – региональная кампания 2003-2005 годов по созда­нию в Пермской области новой полити­ки защиты детей-сирот. Кампания име­ла успех. В ходе гражданского влияния в тесном сотрудничестве с тогдаш­ним заместителем губернатора Перм­ской области по социальной политике Татьяной Марголиной была «перефор­матирована» вся региональная госу­дарственная система помещения детей из детских домов на воспитание в патронатные семьи. Система распростра­нилась по всей России. Полномасштаб­ная экспертиза, планомерный граж­данский контроль, разработка ком­плексных предложений и конкретных организационно-нормативных реше­ний – вот набор технологий, который был применен в этом проекте. Кроме того, в регионе были и другие примеры инновационной деятельности НКО, которые обладали высокой тех­нологичностью. В частности, акции пра­возащитного (в тюрьмах, воинских ча­стях) и потребительского (транспорта, больниц) контроля. Были организованы экспедиции в районы Пермской об­ласти, несколько раундов перегово­ров о соблюдении прав призывников, а также о городской культурной поли­тике. Гражданские институты скоопе­рировались, создав коалицию обще­ственных организаций в защиту прав детей-сирот, был реализован комплекс инициатив в сфере гражданского обра­зования и так далее. На фоне «технологизации» происхо­дила «специализация» гражданских ор­ганизаций в регионе. Стало понятно, кто, условно говоря, отвечает за обще­ственное сопровождение той или иной проблемы. Причем деятельность при­обретала действительно высокоорганизованный, постоянно действующий характер. Диалог на равных возможен Вся работа некоммерческих орга­низаций в последнее десятилетие по­казала, что возможна совместная дея­тельность с властью по формированию единых правил игры, по взаимодействию с властью на равных. Пиком взаимодействия явилась де­ятельность по созданию Устава Перм­ского края в 2007 году. Непростая ра­бота велась совместными рабочими группами, объединившими обществен­ников и администрацию. В результате край получил в прямом смысле слова невиданный документ. Ни один субъ­ект Российской Федерации, кроме Прикамья, не имеет Устава, в котором це­лый раздел посвящен гарантиям защи­щенности прав человека. Гражданский контроль и гражданская экспертиза были включены в инструменты официальной политики. В статье 11 Устава есть специальные нормы, которые гарантируют пермякам проведение неза­висимой общественной экспертизы и гражданского контроля деятельности органов власти. Официальный слоган «Прикамье – территория партнерства», сформули­рованный в начале 2000-х, выражает, в частности, стремление власти к взаимо­действию с некоммерческим сектором. Применение гражданских техноло­гий все больше влияет на решения ор­ганов власти. Повышается уровень ра­боты и самих региональных органов исполнительной власти и муниципали­тетов. Их стилистика управления в по­следние годы – бизнесовая, менеджерская, с четкими показателями резуль­татов и качества. Власть иногда самостоятельно обра­щается к гражданскому сообществу, чтобы узаконить свои решения. Она ис­пользует, например, консультации для муниципальных служащих при взаимо­действии с Пермским обществом ВОИ по проблемам создания безбарьерной среды; экспертизу реформы дошколь­ного образования в Перми. Особая роль отводится Уполномоченному по правам человека как гаранту и иногда посреднику встреч и переговоров за­интересованных общественных групп с чиновниками разных уровней. Центр гражданского анализа и неза­висимых исследований (центр ГРАНИ) провел десятки экспертиз качества ра­боты органов власти. Центр выполня­ет профессиональные независимые ис­следования, причем порой там, где у власти «не доходят руки». Аналитика центра ГРАНИ «сертифицируется» за­казами от федеральных органов вла­сти: Министерства экономики и Феде­ральной антимонопольной службы, а также партнерством с Высшей школой экономики, Институтом национально­го проекта «Общественный договор», многими известными общероссийски­ми НКО. Зачастую выступления обществен­ников на круглых столах и проблем­ных дискуссиях более аргументирова­ны, чем реплики представителей орга­нов власти. Пермские гражданские ор­ганизации – российские лидеры по про­ведению инновационных исследова­ний, мониторингов, гражданских до­кладов. Их по-прежнему считают «наи­более продвинутыми» в инициативах, постановке проблем и разработке ре­шений. Власть и общество: взаимное охлаждение Но в этой ситуации, когда, казалось бы, и власть, и общественные организации говорят на одном языке, используют одинаковые инструменты и даже пресле­дуют похожие цели, они разошлись по двум разным колеям. Власть стала полно­стью вертикальной, то есть перпендику­лярной гражданскому обществу. Все аргументы, рекомендации и опыт, которыми располагает обще­ственность, добротные, выверенные, специально переведенные на эксперт­ный и даже чиновничий язык, в лучшем случае принимаются к сведению, не более того. Характер взаимодействия государства, общества и бизнеса стал предельно бюрократическим. Механизмы и каналы консультаций сворачиваются. Власть принимает ре­шения без участия гражданского об­щества. Общественная палата пробле­мы не решает, поскольку она по форма­ту, рекрутингу и результату аналогична, скорее, Дворянскому собранию (сооб­щество персон, на совокупном мнении которых проверяются уже выработан­ные решения). Произошла демотивация (создание стимулов для непродуктивно­го поведения) представителей широких групп населения и общественности. Лег­че вывести людей на улицу, чтобы тебя услышали, чем заставить уполномоченные лица разговаривать по существу. Одна из причин в том, что технология деятельности органов власти в крае теперь не содержит обязательную публич­ную реакцию на предложения или кри­тику негосударственных лидеров. Адми­нистрация по своей инициативе крайне редко приглашает гражданских активи­стов и мыслителей для выработки реше­ний. По представлению власти, это люди отсталые, непригодные для осуществления модернизации. Из респектабельно­го поля общественных диалогов в крае ушли публичные обсуждения конкури­рующих стратегий (а не стратегий, пред­ложенных органами власти), публичные санкции и публичное советование. В то же время общественность по-прежнему находится в одном поле «игры на равных» с властью. Она, на­пример, организует круглый стол на Пермском экономическом фору­ме по проблеме доверия к рефор­мам, регулярно принимает участие в работе комиссии по администра­тивной реформе, общественно-консультативных советов при феде­ральных органах власти в регионе. Специалисты некоммерческого секто­ра по-прежнему продолжают консуль­тировать, просвещать и обучать на­селение, увеличивая готовность лю­дей к восприятию нововведений. На­конец, достижения пермской обще­ственности по-прежнему высоко це­нятся на общероссийском уровне. Однако региональная власть не вос­принимает общественность в каче­стве настоящего консультанта и пар­тнера по решению проблем. Новая стратегия: бегом от бюрократии Таким образом, гражданские органи­зации края, планируя стратегию деятель­ности на следующее десятилетие, стол­кнулись с серьезным вызовом времени. Очевидно, предстоит эволюция от технологизации в сторону политизации. Су­ществуют пределы готовности продол­жать модернизацию снизу, когда власть делает все, чтобы отбить охоту играть по правилам. Позиция у власти почти всег­да одна и предельно жесткая: если вы не с нами до деталей, то вы либо чего-то не понимаете, либо против нового. Взаимное похолодание в отноше­ниях власти и общества должно быть осмыслено. Какой будет деятельность в общественных интересах в Перм­ском крае, покажет время. Ответствен­ность общественных лидеров, их но­ваторство, а также потребность представлять и защищать интересы граждан служит залогом развития гражданско­го общества. Да и пермская власть еще имеет шанс выскочить из наезженной бюрократической колеи – стать соот­ветствующей региону, который в 2000 годы носил гордое имя гражданской столицы России. В 2001 году Светланой Маковецкой и Игорем Аверкиевым на фору­ме в Нижнем Новгороде было пред­ставлено «семь технологий граждан­ского прорыва»:

• гражданский контроль
• гражданская экспертиза
• гражданские экспедиции
• гражданская кооперация
• гражданские переговоры
• гражданский консалтинг и диспетчирование
• гражданские нормотворческие инициативы.

В дальнейшем происходила дета­лизация ассортимента технологий. Журнал Уполномоченного по правам человека в Пермском крае «Человеческое измерение», № 1 Материалы по теме