Во второй половине XX века в европейской практике сформировалась достаточно эффективная система законодательной и судебной защиты прав человека.
Россия является участником многих важнейших международных соглашений в рамках ООН, ОБСЕ, Совета Европы. Проблема защиты прав человека вышла уже давно за национальные рамки и приобрела универсальный характер, а приоритет прав человека в системе социальных ценностей закреплен в универсальных и европейских правовых документах.
Вступление России в Совет Европы, подписание и ратификация Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года и протоколов к ней (заключена в г. Риме 04.11.1950; далее – Конвенция) дают возможность любому гражданину, чьи права нарушены, обратиться в Европейский суд по правам человека (далее – ЕСПЧ), являющийся на сегодняшний день самым эффективным механизмом международного контроля в области прав человека. Российская Федерация согласилась признавать постановления ЕСПЧ обязательными к исполнению.
Согласно статьям 6, 7 и 13 Конвенции каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях имеет право на признание его правосубъектности, т.е. право на защиту законом, а в случае предъявления ему любого уголовного обвинения – право на справедливое и публичное судебное разбирательство, определенное национальным законодательством и европейским правом. Граждане Российской Федерации имеют право обращаться в ЕСПЧ, если их права нарушены государством, за восстановлением своих прав и получением компенсации. В соответствии с рекомендациями ЕСПЧ Российской Федерацией в 2010 году были приняты нормативно-правовые акты, содержащие механизм соблюдения разумных сроков судопроизводства, исполнения судебных актов в разумный срок и гарантирующие выплату компенсации за судебную волокиту. В Российской Федерации создан механизм пересмотра судебных актов по результатам постановлений ЕСПЧ.
Конституция РФ, которая учла общепризнанные принципы и нормы в области защиты прав человека, в том числе и положения Конвенции, гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, в том числе и тех, которые определяются международными нормами (статья 46). Этот принцип конкретизируется в федеральных конституционных законах «О Конституционном суде Российской Федерации» от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010), «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 08.06.2012), в Гражданском процессуальном, Арбитражном процессуальном, Уголовно-процессуальном кодексах и в других законодательных актах.
В российском законодательстве закреплено положение, предоставляющее каждому право обратиться с жалобой в суд, если он считает, что неправомерными действиями (решениями) или бездействием государственных органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц нарушены его права и свободы как гражданина, созданы препятствия для осуществления его прав и свобод, незаконно на него возложена какая-либо обязанность или незаконно он привлечен к какой-либо ответственности.
Основные вопросы, затрагиваемые в делах против России, можно подразделить на несколько групп. Прежде всего, это жалобы, относящиеся к различным аспектам уголовной процедуры, содержания в местах предварительного заключения и после вынесения приговора – в исправительных колониях. Ряд жалоб относится к условиям содержания и к длительности уголовного процесса. Многие жалобы касаются социальных и экономических вопросов, вкладов в банках или других финансовых учреждениях, которые обанкротились, жилищных вопросов и т.д.
Ежедневно россияне присылают в Страсбург по 40-50 жалоб. По информации Центра содействия международной защите (www.ip-centre.ru/), наиболее часто наши граждане жалуются на нарушение государством нескольких статей Конвенции – 3-й (запрет пыток и унижающего достоинство обращения), 5-й (право на свободу и личную неприкосновенность) и 6-й (право на справедливое правосудие), и число таких дел постоянно растет. Если за 1999-2008 годы по факту нарушения статьи 5 ЕСПЧ удовлетворил 155 жалоб наших соотечественников, то только за 2009 год этот показатель составил 109 дел. Согласно предварительным данным за 2010 год верхнюю часть списка стран по числу поступивших жалоб занимают: Россия – 33550 (28,1%), Турция – 13100 (11,0%), Украина – 10000 (8,4%), Румыния – 9800 (8,2%). По числу жалоб, переданных судейским составам, на душу населения первые места занимают Грузия, Черногория, Лихтенштейн и Молдавия. Россия на 18-м месте, последние места занимают Португалия, Испания и Дания. Множество жалоб подается в ЕСПЧ по так называемым «чеченским делам» – исчезновение людей и неадекватное расследование обстоятельств исчезновения. По «чеченским» делам, если произошло так называемое исчезновение, а на самом деле незаконное задержание силовыми структурами человека, то, чтобы исполнить решение ЕСПЧ, нужно провести надлежащее расследование. Но расследование не проводится. Фактически государство постановление не выполняет, а только выплачивает компенсацию. Среди российских истцов встречаются известные личности вроде экс-чемпиона мира по шахматам Гарри Каспарова или бывшего нефтяного магната Михаила Ходорковского. Есть иски и от людей, пострадавших в результате захвата заложников в «Норд-Осте» в октябре 2002 года, от родственников моряков, погибших в атомной подводной лодке «Курск», и т.д. Но самые большие претензии наших сограждан к России в страсбургских исках состоят в том, что не исполняются решения судов о выплате мелких задолженностей государства. Таких дел накопилось более 5000, и они, по подсчетам Верховного суда РФ, составляют 72% всех российских жалоб в ЕСПЧ (статистическая информация с официального сайта ЕСПЧ – http://www.echr.coe.int/echr/).
Статистика ЕСПЧ показывает, что в среднем только 10% от всех зарегистрированных жалоб рассматриваются на предмет приемлемости, т.е. 90% жалоб отсеиваются на первом этапе.
Эксперты в области защиты прав человека в ЕСПЧ выделяют основные условия приемлемости:
- суд принимает к рассмотрению жалобы, поступающие от: любого физического лица, неправительственной организации или группы частных лиц, которые утверждают, что в отношении их были нарушены права, предусмотренные Конвенцией; от государства-участника в случае межгосударственных жалоб;
- в суде рассматриваются только те жалобы, которые направлены против государства, подписавшего и ратифицировавшего Конвенцию, и которые относятся к событиям, наступившим после ратификации Конвенции этим государством;
- рассмотрению подлежат жалобы, связанные с нарушением только тех прав, которые гарантированы Конвенцией и протоколами к ней;
- заявителем должны быть исчерпаны все внутренние средства защиты;
- заявление в ЕСПЧ необходимо подавать в течение 6 месяцев со дня вынесения последнего решения в государстве-ответчике;
- жалоба должна быть обоснованной, т.е. именно на заявителя возлагается обязанность доказать нарушение его права со стороны государства;
- нарушение права должно произойти на территории, которая находится под юрисдикцией ЕСПЧ;
- жалоба не может быть анонимной, жалоба не может содержать оскорбительных высказываний;
- нельзя подавать жалобы по одному и тому же делу одновременно в два (и более) международных органа.
Для государства очень выгодно, чтобы жалоба не дошла даже до стадии рассмотрения приемлемости. Это объясняется несколькими причинами:
1) предварительная процедура не является публичной, следовательно, отсутствует огласка нарушения прав человека в государстве;
2) прекращение процедуры по жалобе до стадии приемлемости не обязывает государство каким-либо образом восстанавливать нарушенные права. В то же время, если представитель государства, рассматривая поступившие к нему материалы жалобы, понимает, что потенциально в данном случае может быть признано нарушение прав человека, он может использовать внутренние механизмы защиты прав человека и восстановить нарушенное право. Подобные действия рассматриваются ЕСПЧ как добрая воля государства и его стремление реализовать идеалы прав человека на практике.
За всю многолетнюю практику ЕСПЧ не было зафиксировано ни одного случая неисполнения государствами – членами Совета Европы решений Суда. Иное, согласно Уставу Совета Европы, может привести к приостановлению членства государства и в конце концов в соответствии с решением Комитета министров – исключению государства из состава Совета Европы. В соответствии со статьей 46 Конвенции надзор за исполнением решений Суда осуществляет Комитет министров Совета Европы, который во исполнение этой нормы призван следить не только за своевременной выплатой денежной компенсации, но и за тем, как государство – участник Конвенции исправляет ставшие очевидными в свете решения Суда расхождения норм его внутреннего права или позиции судебной практики со стандартами Совета Европы.
Как известно, правовая система ЕСПЧ является «живой» (living system), так как она основана на прецедентах, и изменяется с принятием каждого нового решения. Это означает, что каждый обращающийся в ЕСПЧ заявитель, восстанавливая свои нарушенные права, потенциально может изменить представления о содержании того или иного права, а также изменить правовую действительность своей страны. Юридически решение, вынесенное Судом, обязательно лишь для государства – ответчика по делу. Однако нередко значимость решений Суда выходит за национальные пределы, воздействуя на право и судебную практику государств – участников Конвенции.
Определим пределы допустимости вторжения ЕСПЧ в национальную правовую систему государства, в частности Российской Федерации.
1. Надо исходить из общего правила, что в основе взаимодействия Конвенции с национальными правовыми системами лежит принцип субсидиарности. В связи с этим ЕСПЧ не может выносить решение, изменяющее национальное законодательство.
2. В связи с этим возникает вопрос, где граница национальной юрисдикции, может ли решение Конституционного суда РФ быть поставлено под сомнение с точки зрения некоего постановления ЕСПЧ? По делу «Константин Маркин (Konstantin Markin) против России», касающемуся защиты прав военнослужащих-мужчин на получение отпуска по уходу за ребенком, ЕСПЧ 07.10.2010 (жалоба N 30078/06) впервые подверг сомнению, причем в жесткой правовой форме, истолкование нормы национального законодательства, данное Конституционным судом РФ, и рекомендовал России внести необходимые изменения в законодательство на том основании, что оно несовместимо с Конвенцией. Считается, что ЕСПЧ тем самым вышел за рамки Конвенции и вторгся в сферу государственного суверенитета России.
Вопрос юридической природы постановлений ЕСПЧ является актуальным и крайне важным для многих государств – участников Конвенции, точно так же, как важен вопрос исполнения постановлений ЕСПЧ государствами на внутригосударственном уровне. Совершенно очевидно, что недостаточно одного лишь решения, вынесенного каким-либо органом, необходимо еще, чтобы данное решение исполнялось. Данный факт нередко вызывает определенные проблемы и сложности, так как в международном праве действует принцип суверенного равенства государств. Таким образом, исполнение постановлений ЕСПЧ представляет собой вопрос, относящийся как к правовой, так и к политической сфере. Более того, после 1998 года Совет Европы и Конвенция претерпели существенные изменения. Изменились и правовые стандарты государств – участников Совета Европы. За последнее время утвердился и усилился судебный характер механизма Конвенции. Признание государствами права индивидуального обращения в органы Конвенции и обязательной юрисдикции ЕСПЧ из факультативной клаузулы превратилось сначала в политическое, а затем и в юридическое обязательство всех государств-участников. Это было окончательно оформлено с вступлением в действие с 01.11.1998 (для России) протокола N 11 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод о реорганизации контрольного механизма, созданного в соответствии с Конвенцией (подписан в г. Страсбурге 11.05.1994). Кроме того, протокол N 11 серьезно изменил процедуру производства в ЕСПЧ. Требования к соблюдению процессуальных правил на национальном уровне существенно возросли, что неизбежно привело к существенному увеличению количества жалоб на нарушения процессуального характера. Круг вопросов, подлежащих судебному разбирательству, расширился, в него все чаще стали попадать те из них, которые прежде были предметом исключительно внутренней или международной политики. Это не могло не отразиться и на развитии Конвенции и практике ее органов, цель которых состоит в определении и действенном поддержании общих конституционных устоев государств – членов Совета Европы, в том числе единых минимальных стандартов в области основных прав и свобод человека.
Вопрос о характере постановлений ЕСПЧ и их значении в правоприменительной практике в литературе является открытым, дискуссионным. Можно выделить два сформировавшихся подхода.
1. Подчеркивается обязательная сила только тех постановлений ЕСПЧ, которые вынесены с участием соответствующего государства.
2. Отмечается обязательный характер всех постановлений ЕСПЧ – как адресованных непосредственно соответствующему государству, так и вынесенных в адрес иных государств.
В п. 11 Постановления пленума Верховного суда Российской Федерации от 10.10.2003 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» указано, что постановления ЕСПЧ в отношении России, принятые окончательно, являются обязательными для всех органов власти Российской Федерации, в том числе и для судов. Вместе с тем в п. 10 отмечается, что применение судами Конвенции должно осуществляться с учетом практики ЕСПЧ во избежание любого нарушения Конвенции. Подход Высшего арбитражного суда Российской Федерации аналогичного характера отражен в информационном письме от 20.12.1999 «Об основных положениях, применяемых Европейским судом по правам человека при защите имущественных прав и права на правосудие».
Таким образом, вынесенные в адрес Российской Федерации постановления обязательны для применения и исполнения. Контроль за выполнением постановлений ЕСПЧ осуществляется со стороны Комитета министров Совета Европы (ч. 2 ст. 46 Конвенции). Акты, адресованные другим государствам – участникам Конвенции, обязательны для России лишь в той части, в которой содержат толкование норм Конвенции. Обусловлено это тем, что ЕСПЧ при принятии постановлений руководствуется своей прецедентной практикой, при этом не связан с объективным составом прецедента, т.е. при изложении постановлений по жалобам против России ссылается на свои решения по делам против других государств. В связи с этим возникает необходимость определить, могут ли судьи при обосновании выводов в мотивировочной части судебных постановлений ссылаться на акты ЕСПЧ, т.е. использовать в своей правоприменительной деятельности. В п. 4 Постановления пленума Верховного суда РФ от 19.12.2003 N 23 «О судебном решении» указано, что суду следует учитывать постановления ЕСПЧ, в которых дано толкование положений Конвенции, подлежащих применению в данном деле. Однако неясным остается значение, которое вкладывает Верховный суд в слово «учитывать». Буквальное толкование (в значении «принять во внимание») указанного положения постановления пленума Верховного суда России исключает возможность непосредственного применения постановления ЕСПЧ, а ссылка на такие акты не входит в компетенцию судов России. Однако многочисленные примеры из практики Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ свидетельствуют о том, что высшие судебные инстанции России применяют и ссылаются на постановления ЕСПЧ независимо от того, вынесены они в адрес Российской Федерации или нет (см., напр. определение Верховного суда РФ от 21.05.2004 по делу N 49-Г04-48). Представляется, что такое правомочие должно быть официально и однозначно закреплено, в том числе и за судами иных звеньев судебной системы России.
Принцип равенства перед законом и судом предполагает, что лица, участвующие в деле, их представители при обосновании своих требований и возражений, доводов и жалоб вправе использовать и делать ссылки на постановления ЕСПЧ. Данное обстоятельство подразумевает и адекватное отношение суда к обозначенному праву. Несмотря на то, что Верховный суд России ориентирует суды на применение норм Конвенции в толкованиях ЕСПЧ, в судах первой и кассационной инстанции нет надлежащего понимания правового значения постановлений ЕСПЧ. Обязательный характер прецедентной практики ЕСПЧ следует из официального признания Россией юрисдикции ЕСПЧ обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и протоколов к ней. Постановления ЕСПЧ являются толкованиями международного договора – Конвенции, которая в силу ч. 1 ст. 17 Конституции России является составной частью правовой системы России и в силу п. 4 ст. 15 Конституции России обладает приоритетом над национальным законодательством. И непринятие их во внимание при применении норм Конвенции может породить нарушение Россией международных обязательств. Таким образом, норма Конвенции посредством решения национальных судебных инстанций имплементируется в российскую правовую систему.
В отечественной и зарубежной литературе последних лет много внимания уделяется природе постановлений ЕСПЧ. Дискуссии действительно ведутся преимущественно по поводу признания прецедентного характера постановлений, принимаемых по конкретному делу конкретного гражданина против конкретного государства. Выделяются, в частности, вопросы обязательности вынесенного постановления для другого государства, а в случае положительного ответа – обязательности какой части решения: резолютивной или мотивировочной.
Однако при этом не исследуются факторы, которые могут обусловливать разные выводы или по меньшей мере отступления из общих правил.
1. Многое зависит от того, какая правовая система функционирует в данном государстве: романо-германская или англосаксонская. Надо также полагать, что есть особенности восприятия постановлений ЕСПЧ в качестве источника права в мусульманской стране.
2. Нельзя не учитывать, что конституции многих государств по-разному определяют место международного права в его соотношении с национальным. Понятно, когда какие-то нормы международного права становятся частью системы законодательства или системы права в национальном государстве. И вызывает вопросы, когда они входят в правовую систему и тем самым функционируют в данном государстве наряду с иными элементами, входящими в эту систему, параллельно с ними.
3. Национальный правопорядок может по-разному определить место и роль разных органов своего государства, в связи с чем обязательность постановлений ЕСПЧ для государства в целом может по-разному конкретизироваться по отношению к законодательной, исполнительной и судебной власти.
Проблема определения места и роли постановлений ЕСПЧ в Российской Федерации остается довольно острой и дискуссионной.
1. Анализ российского законодательства показывает, что нигде прямо не обозначено место постановлений ЕСПЧ, не прописана форма их обязательности и степень обязательности, если они вынесены не в отношении России.
2. Нет прямого указания на их юридическую силу в части соотношения с конституционными нормами – нормами Конституции Российской Федерации и нормами конституционных законов.
3. В российском законодательстве нигде прямо не признается прецедент как источник права.
4. Нигде не говорится о прецеденте толкования, не определена система актов толкования, их роль, и даже о субъектах толкования законов можно лишь дискутировать.
Безусловно, можно и, возможно, нужно делать выводы по обозначенным моментам, исходя из общих положений и анализа отдельных норм, но прямых и однозначных ответов на эти вопросы в российской, да и зачастую в зарубежной, практике и теории нет.
Значение и место прецедентной практики ЕСПЧ предопределено статусом Конвенции. На основании ст. 32 Конвенции ЕСПЧ имеет право решать все вопросы, касающиеся толкования и применения положений Конвенции и протоколов к ней. Поэтому правовые позиции ЕСПЧ, излагаемые им в решениях при толковании положений Конвенции и протоколов к ней, и сами прецеденты ЕСПЧ признаются РФ как имеющие обязательный характер. Надо полагать, это должно относиться и к другим участникам Конвенции. Следовательно, в случае признания факта нарушения Конвенции соответствующие акты должны отменяться или официально истолковываться с позиций постановления ЕСПЧ; положение, существовавшее до признанного нарушения Конвенции, должно по возможности восстанавливаться; нарушение, являющееся длящимся, – прекращаться. Прецеденты ЕСПЧ, а именно прецеденты толкования, прецедентное значение решения хотя и не могут быть признаны источником права, но они входят в правовую систему Российской Федерации в виде судебной практики.
Можно сделать вывод, что в романо-германской правовой системе мотивировочные позиции ЕСПЧ должны занимать место рядом с законом, в англосаксонской – рядом с прецедентом самой высокой силы, а там, где доктрина является основным источником права, – уподобляться доктрине. Поскольку национальные правовые системы подвержены интернационализации, постановления ЕСПЧ должны выдвигаться на первый план. В современных условиях преждевременно объявлять постановления ЕСПЧ частью национального права; предпочтительней формула «входят в правовую систему». Тем самым не нивелируются особенности систем национального и международного права, а, напротив, идет поиск их оптимального взаимодействия в национальном механизме правового регулирования. Легитимация постановлений ЕСПЧ в национальной правовой системе зависит от органов, заключающих и ратифицирующих соответствующий договор. Но в тех государствах, в которых судебные органы в определенном плане функционируют независимо от исполнительной и законодательной власти, действие и место постановлений ЕСПЧ по правам человека определяется судебной властью.
Евгений Матвеев
Источник: Первый пермский правовой портал
Материалы по теме