Материалы по административному судопроизводству в арбитражных судах
Административное судопроизводство в системе судебных процедур
Судопроизводство в арбитражных судах призвано обеспечивать защиту прав и законных интересов лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, гарантировать должную реализацию задач производства в арбитражных судах (ст. 2 АПК РФ). Однако в соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется только посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Следовательно, несмотря на то, что в Российской Федерации организованы отдельные арбитражные суды и есть самостоятельный кодифицированный закон, посвященный их деятельности (Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред. от 08.12.2011) (далее – АПК РФ), говорить о существовании арбитражного судопроизводства юридически некорректно. Осуществление правосудия арбитражными судами подчинено правилам гражданского и административного судопроизводства.
Процедура рассмотрения возникающих из публичных правоотношений дел, связанных с осуществлением всеми субъектами права экономической деятельности, относится к административному судопроизводству (ст. 29 АПК РФ).
Порядок рассмотрения судами таких дел предусмотрен разделом III АПК РФ, который состоит из пяти глав:
- гл. 22 «Особенности рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных отношений»;
- гл. 23 «Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов»;
- гл. 24 «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц»;
- гл. 25 «Рассмотрение дел об административных правонарушениях», состоящей из параграфа 1 «Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности» (ст. 202-206) и параграфа 2 «Рассмотрение дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности» (ст. 207-211);
- гл. 26 «Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций».
Согласно ч. 1 ст. 189 АПК РФ дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в разделе III АПК РФ, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом.
Таким образом, хотя в ст. 1 «Осуществление правосудия арбитражными судами» АПК РФ и не использован термин «административное судопроизводство», тем не менее весь раздел III состоит из правил административного судопроизводства. Очевидно, что законодатель определяет административное судопроизводство как самостоятельный вид судопроизводства, со своими целями, механизмами и другими особенностями.
«Содействие слабому» как основной принцип административного судопроизводства в арбитражных судах
В соответствии с ч. 3 ст. 189 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие).
Аналогичные нормы, возлагающие бремя доказывания соответствующих обстоятельств на «сильную в публичном отношении сторону» (далее – сильная сторона), закреплены в ч. 6 ст. 194, ч. 5 ст. 200, ч. 5 ст. 205, ч. 4 ст. 210, ч. 4 ст. 215 АПК РФ.
Эти нормы сами по себе еще не свидетельствуют о специфике процессуального регулирования, отличающей административную процедуру от процедуры гражданской. Стоит лишь обратить внимание, что в действующем АПК РФ законодатель последовательно, от главы к главе, воспроизводит в специальных нормах общее процессуальное правило, направленное на явное снижение процессуальной нагрузки на «слабую в публичном спорном правоотношении сторону» (далее – слабая сторона) по всем делам, возникающим из публичных правоотношений, и увеличение ее применительно к сильной стороне. Данное обстоятельство позволяет отдельным исследователям утверждать, что суд ставит слабую сторону процесса в «заведомо более выгодное положение».
Такое «неравенство» не противоречит ст. 7 «Равенство всех перед законом и судом» и ст. 8 «Равноправие сторон» АПК РФ. Сам закон, а не арбитражный суд наделяет одну из сторон преимуществом в данном контексте. Распределение бремени доказывания в соответствии с законом свидетельствует не о неравенстве перед законом и судом, а об определенной специфике правового регулирования.
Конечно, общая норма о том, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений (ч. 1 ст. 65 АПК РФ), работает и в рамках раздела III АПК РФ. Однако по сложившейся практике суд (при оценке доказательств в совокупности и взаимной связи, с учетом требований ст. 71 АПК РФ) в конкретном случае обратит внимание скорее не на обязанность, а на право слабой стороны в материальном публичном правоотношении опровергать факты, доказываемые сильной стороной.
Принцип «содействия слабому» проявляется и в процессуальной норме, закрепленной в ч. 5 ст. 66 АПК РФ: в случае непредставления органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами доказательств по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, арбитражный суд истребует доказательства от этих органов по своей инициативе. Специальные нормы раздела III АПК РФ последовательно дублируют эту общую норму (ч. 6 ст. 200, ч. 5 ст. 205, ч. 5 ст. 210, ч. 5 ст. 215 АПК РФ), предоставляя арбитражному суду право истребования доказательств от соответствующих органов. При этом в АПК РФ не закреплены «зеркальные» нормы, позволяющие суду в обратной ситуации истребовать по своей инициативе какое-либо доказательство у слабой стороны.
Заметим, что подобного рода активность для гражданской процедуры в принципе не свойственна. Гражданское судопроизводство допускает лишь содействие суда в собирании доказательств, опосредованное обязательной инициативой стороны как активного участника процесса (запрос, ходатайство и т.п.). Суд в гражданской процедуре изначально пассивен и активизируется лишь по инициативе других участников процесса для того, чтобы оценить результаты их доказательственных усилий.
Конечно, любой суд в рамках любой процедуры окончательно определяет круг фактов (обстоятельств), подлежащих установлению по делу, но в гражданском судопроизводстве суд не призван самостоятельно истребовать доказательства. Следственное начало в гражданском процессе было известно лишь советскому периоду развития процессуального права. Классический гражданский процесс превозносит состязательность и формальную истину, умаляя истину объективную.
Интересно также следующее правило административного судопроизводства: при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (ч. 7 ст. 210 АПК РФ).
Кому выгодна такая проверка в рамках дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности? Ответ очевиден, если учесть, что лицо, привлеченное к административной ответственности, не всегда в состоянии (разбираясь во всех нюансах административной процедуры и публичного порядка) полно и всесторонне сформировать основания своих заявленных требований (как фактических, так и юридических). Суд, по сути, игнорирует диспозитивность гражданского судопроизводства и расширяет предмет судебного установления с возможностью обнаружить существенные ошибки в работе административного органа. В итоге, предметом разбирательства могут стать новые факты, о которых заявитель и не догадывался. Например, не соглашаясь с процедурой привлечения к административной ответственности, заявитель мог не увидеть неверную квалификацию административным органом своего поведения. А суд не может, а обязан увидеть это. Он должен выйти за рамки доводов заявителя и решить возникший вопрос, опять же «содействуя» слабому.
Этот принцип, в частности, проявляется и в относительной доступности административного судопроизводства: государственная пошлина по таким делам либо вообще не подлежит уплате, либо ее размер невелик (ч. 4 ст. 208 АПК РФ, пп. 3 п. 1 ст. 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации).
Может показаться, что приведенные положения АПК РФ характеризуют рассматриваемый вид судопроизводства как сугубо следственный, в котором суд имеет право самостоятельно собирать доказательства. Но не стоит забывать, чем предопределено появление соответствующих процедурных особенностей: в рамках административного судопроизводства по сути следственное начало процесса направлено на то, чтобы «выровнять материально-правовое неравенство», возникающее между гражданином (юридическим лицом) и властным субъектом, снизить процессуальную нагрузку, т.е., в итоге, содействовать слабой стороне. Закон, не закрепляя этот принцип буквально, на уровне конкретной нормы, последовательно внедряет его в сознание суда как правоприменителя и всех участников процессуальных отношений. По крайней мере, суд исходит из такого содействия с учетом разумного и адекватного восприятия происходящего в суде всеми участниками процесса. На практике могут встретиться различные варианты реализации таких процессуальных правил (в том числе ввиду недостаточной процессуальной подготовки представителей властных субъектов). Нередко слабая сторона с процессуальной точки зрения выглядит гораздо более подготовленной. Однако закон исходит из вполне определенных предполагаемых предпосылок, в частности из профессионального (грамотного) поведения представителей в интересах представляемых независимо от иных факторов (их заработной платы либо вознаграждения, стажа профессиональной деятельности и т.п.).
Принцип состязательности. Приоритет АПК РФ перед КоАП РФ
Дела, связанные с административными правонарушениями в экономической сфере, занимали и занимают весомое место в судебно-арбитражной практике. У практикующих юристов не исчезает интерес к этим делам, равно как и к толкованию правил их рассмотрения.
В соответствии с ч. 1 ст. 202 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 25 АПК РФ и федеральным законом об административных правонарушениях (т.е. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г., далее –
КоАП РФ). Аналогичная отсылка к КоАП РФ имеется и в ч. 1 ст. 207 АПК РФ, определяющей порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.
Вопрос о соотношении главы 25 АПК РФ и раздела IV КоАП РФ «Производство по делам об административных правонарушениях» следует решать, принимая во внимание состязательное начало административного судопроизводства, которое «пронизывает» все предусмотренные в АПК РФ процедуры (гл. 23-26 АПК РФ). При этом особенности внедрения законодателем принципа состязательности применительно к параграфам 1 и 2 гл. 25 АПК РФ не умаляют данный принцип, а лишь позволяют говорить о его реализации с учетом комплексных задач производства по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1 КоАП РФ), задач законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ) и задач судопроизводства в арбитражных судах (ст. 2 АПК РФ).
В силу
ст. 2 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 N 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» порядок судопроизводства в арбитражных судах определяется Конституцией Российской Федерации, данным Законом, АПК РФ и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами. Поэтому на уровне федеральных законов АПК РФ играет главную роль в определении порядка судопроизводства в арбитражных судах, в том числе и при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
В связи с этим в постановлениях пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации (далее – ВАС РФ) от 09.12.2002 N 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» и от 27.01.2003 N 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указано (пп. 18 и 14 соответственно), что судам при рассмотрении дел, отнесенных федеральным законом к их подведомственности, необходимо учитывать, что в тех случаях, когда положения гл. 25 и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают (содержат) конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами.
В дальнейшем в постановлениях пленума ВАС РФ, в частности в Постановлении от 02.06.2004 N 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее – Постановление пленума ВАС РФ N 10), арбитражным судам даны детальные разъяснения по применению норм КоАП РФ и АПК РФ при рассмотрении соответствующих дел.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 12.04.2005 N 113-О «По жалобе гражданина Маслова Александра Ивановича на нарушение его конституционных прав частями 1, 2 и 3 ст. 30.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», принципы состязательности и равноправия сторон должны распространяться на все стадии административного судопроизводства (п. 3.2).
Евгений Матвеев
Источник: Первый пермский правовой портал
Материалы по теме
