Российская прокуратура до 1917 г.

Предназначение и роль прокуратуры, место ее в системе государственных органов, функции, которые она выполняет, непосредственно связаны с историей этого государственного органа. Прокуратура впервые была создана во Франции в XIII-XIV вв. Целью этого органа было укрепление абсолютизма, а существовал он как обвинительная и карательная структура. В России инициатором создания прокуратуры как органа, который должен следить за соблюдением законности, был Петр I. Петр предполагал, что эта служба должна представлять интересы императора, государства, церкви и граждан, посредством надзора и контроля за действиями и решениями Правительствующего Сената, центральных и местных учреждений от имени власти. [caption id="attachment_21581" align="alignnone" width="199"] Генерал прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко[/caption] История права позволяет утверждать, что в России петровского времени прокурорский надзор сочетал особенности французской прокуратуры (надзор за исполнением закона органом, при котором находится прокурор), элементы деятельности шведских омбудсменов (в задачи которых входила защита прав и свобод населения от нарушений со стороны властей), а также осообенности работы немецких фискалов. Не ообошлось и без русских «изобретений». О фискалах   Петр I издает 17 марта 1714 г. Указ «О фискалах». Фискальная служба – предшественница  российской прокуратуры. Это была тайная служба. Обер-фискал состоял при Сенате, доносил о деятельности Сената царю. Должности фискалов были учреждены и в провинции, где боролись с казнокрадством, обеспечивали надзор за исполнением указов и регламентов, участие в делах без челобитчика. Но в первые годы существования фискальная служба практически не оказывала влияния на упрочение законности и правопорядка, причем общество относилось к деятельности фискалов негативно. Эволюция фискальной службы начинается с подчинения фискалов Юстиц-коллегии, возникают новые формы надзора. В их числе надзор за самим Сенатом, учреждение должности генерал-ревизора для надзора за исполнением указов Сената. Частично надзорные функции несли царь и Сенат. В Сенате стали дежурить гвардейские офицеры. Они получили право доносить царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов и обеспечивали надзор за порядком производства и законностью при решении дел Сенатом. Учреждение прокуратуры Значимой датой можно считать 1722 год, когда Петр I учредил новый государственный институт – прокуратуру. Это произошло 13 января 1722 г. Был издан Указ «Об установлении должности прокуроров в надворных судах». В круг полномочий прокуроров входил надзор за фискалами (упразднены в 1729 г.), которые доносили обо всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам. Целью появившегося органа было неуклонное проведение в России реформ Петра. Однако средства, которые были даны в руки прокурорам, носили только надзорный характер: император создал прокурорский надзор как систему контроля за работой Сената. [caption id="attachment_21589" align="alignnone" width="180"] Триумфальная арка Сената и Синода[/caption] Выдержка из Высочайшего Указа Петра I: «…надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, а также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору». Тогда же были введены должности прокуроров при надворных судах, в каждой коллегии, на периферии, а Петр I издал 17 апреля 1722 г. Указ «О хранении прав гражданских» и 27 апреля 1722 г. Указ «О должности генерал-прокурора». Прокуроры назначались на должности Сенатом по предложению генерал-прокурора. За те или иные проступки они могли быть наказаны только Сенатом. Генерал-прокурор и обер-прокурор несли ответственность только перед императором. Деятельность прокуратуры     Надзорная функция прокуратуры доминировала в ее деятельности очень долго, параллельно появилась функция надзора за судом. Генерал-прокурору подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций, но подотчетен он был непосредственно императору. Следует отметить, что генерал-прокурор занимался и правотворчеством. Он мог предложить Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. Однако прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу. В функции прокуратуры были введены:

• наблюдение за интересами казны;
• надзор по арестантским делам;
• надзор за местами содержания заключенных.

И до начала судебных реформ Александра II прокуратура продолжала выполнять только функцию административного надзора. Судебная, обвинительная или исковая деятельность лишь намечалась в российском законодательстве, а на практике была крайне незначительна. Порядок действий прокуроров того времени был такой:

• прокурор предъявлял протестанцию (принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган);
• генерал-прокурор надзирал за тем, чтобы Сенат рассматривал все относящиеся к его компетенции дела и действовал в соответствии с регламентом и императорскими указами.

Как осуществлялся надзор? Прокурор устно предлагал устранить нарушение. Если это не помогало, то письменный протест прокурора поступал в орган, нарушивший закон. Руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовывалось. Непосредственное уголовное преследование прокуратурой не осуществлялось. Прокуроры наблюдали только за ходом расследования дела и имели «попечение» об арестантских делах. Трудные времена российской прокуратуры   После смерти Петра I, в период правления Екатерины I, когда власть берет аристократия, роль прокуратуры в надзоре за соблюдением законов в государстве падает, идет частичное возрождение фискальной службы. Только в октябре 1730 г. были восстановлены должности генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и надворных судах. [caption id="attachment_21588" align="alignnone" width="127"] Анна Леопольдовна[/caption] Однако прокуратура была отменена в период регентства Анны Леопольдовны. Тогда 15 декабря 1740 г. был издан указ об утверждении обер-прокуроров в Сенате и Святейшем Синоде, которым упразднялась должность генерал-прокурора, а обер-прокурор был оставлен без подчиненных. Такая ситуация продолжалась вплоть до правления Екатерины II. С приходом к власти прогрессивной императрицы роль прокурора в обществе стала возрастать. Прокурорские реформы Сенат был разделен на департаменты, а генерал-прокурор контролировал всю их деятельность. Практически к концу XVIII в. прокуратура становится не только надзорным органом, но и высшим органом управления общей компетенции. Перед прокуратурой ставились благородные задачи: защита государства, справедливости и интересов российских подданных. Появляются документы, которые регламентировали полномочия прокуроров («Учреждение для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 г.). В главе «О прокурорской и стряпческой должности» устанавливались полномочия прокуроров по общему, судебному надзору, по надзору за местами лишения свободы, прописывались их должностные обязанности, в которые входило:

• охранение общего благоустройства в губернии;
• надзор по казенному управлению;
• надзор по суду и расправе.

[caption id="attachment_21590" align="alignnone" width="180"] Павел I[/caption] Во времена правления Павла I должность генерал-прокурора совмещалась с должностями министра юстиции, министра финансов и министра внутренних дел. Впоследствии с 1802 г. генерал-прокурор становится только министром юстиции, в его полномочия в том числе входит надзор за деятельностью суда. Значительное усиление органов прокуратуры в Российской империи. Надзор за следствием [caption id="attachment_21591" align="alignnone" width="135"] Александр I[/caption] В период царствования Александра I (1801-1825 гг.) 22 сентября 1802 г. вышел циркулярный ордер, согласно которому губернским прокурорам были прибавлены «подробные ведомости по делам о должностных и общеуголовных преступлениях», а в ведомостях о колодниках должны были уточняться сведения о режиме их содержания и состоянии тюрем. Впервые в истории российской прокуратуры документ возлагал на прокуроров надзор за следствием. В надзоре по делам гражданским главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении волокиты. Кроме генерал-прокурора высший надзор осуществлял Сенат, а на местах – губернаторы. Обер-прокуратура осуществляла надзор за решением дел в Сенате, она была связана с губернской прокуратурой подчинением генерал-прокурору. В 1862 г., еще до судебной реформы, Государственный совет Российской империи принял Основные положения о прокуратуре, в которых определялись государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. Назначение прокуратуры определялось как наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи. Причем основные положения о прокуратуре, которые были тогда приняты, регулировали организацию и деятельность прокуратуры на протяжении всего периода существования Российской империи:

• единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора; осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры;
• осуществление верховного надзора в империи генерал-прокурором, который одновременно являлся министром юстиции;
• строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим;
• несменяемость прокуроров;
• независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения.

После судебной реформы 1864 г. В середине ХIХ в. ситуация изменилась. Правительство осознало, что существующая судебная система себя изжила и становится тормозом для общественного развития. В конце 40-х гг. начинается разработка нового процессуального законодательства. В результате происходит коренное изменение судоустройства, процессуального и отчасти материального права Российской империи:

• происходит отделение судебной власти от исполнительной и законодательной;
• прокуратуру лишили надзорных полномочий;
• на прокуроров возложены обязанности уголовного преследования путем руководства дознанием и поддержания государственного обвинения в судах;
• учреждена прокуратура при судах (окружных судах, судебных палатах и Сенате, который стал только судебным органом);
• в одном лице объединились функции генерал-прокурора и министра юстиции;
• устранен прокурорский надзор за судами и судебными следователями;
• введен принцип независимости судей;
• установлена единая подсудность новому суду всех сословий по уголовным и гражданским делам;
• установлены новые принципы процесса: гласность, состязательность, устность;
• учреждение института адвокатуры (присяжных поверенных).

[caption id="attachment_21592" align="alignnone" width="127"] Судебные уставы 20 ноября 1864 г. в декоративном футляре.[/caption] Шло преобразование прокурорского надзора. В «Учреждениях судебных установлений» прокурорскому надзору посвящен раздел третий «О лицах прокурорского надзора». Согласно ему прокурорский надзор осуществляли обер-прокуроры, прокуроры и их товарищи под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. Прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего Сената. Устав уголовного судопроизводства устанавливал, что прокуроры и их товарищи «предварительных следствий сами не производят, но имеют право давать предложения судебным следователям и наблюдать за производством следствия». Прокуратура фактически руководила дознанием, все материалы предварительного следствия поступали к прокурору, который обязан был ответить на вопросы:

• подлежит ли дело ведению прокурорской власти;
• следует ли обвиняемого предать суду или же дело о нем должно быть прекращено или приостановлено;
• произведено ли следствие с надлежащей полнотой.

Он обязан был дать ход следствию в течение недели. Если прокурор считал, что обвиняемого надо предать суду, то свое заключение об этом излагал в форме обвинительного акта. В Уставе гражданского судопроизводства 1864 г. предусматривалось, что прокурор дает заключение по делу. Заключение было обязательным по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ; по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных; по вопросам подсудности пререкания между судебными и административными органами об устранении судей; по спорам о подлоге документов. То есть в случаях, когда в гражданском деле обнаруживаются обстоятельства, подлежащие рассмотрению уголовного суда; по просьбам о выдаче свидетельства на право бедности (как основание для освобождения от судебных издержек); по делам брачным и о законности рождения. При этом по брачным делам роль ответчика, в случае его отсутствия, выполнял прокурор. Он был обязан собирать и представлять суду доказательства об опровержении иска и имел все права тяжущегося. Прокурорское заключение излагалось устно после прения сторон. Оно должно было быть зафиксировано в протоколе судебного заседания и решении по делу. По брачным делам и о законности рождения в тех случаях, когда не было ответчика, а также о признании лиц умалишенными прокурор участвовал с правами стороны, в том числе правом обжалования судебных решений. По делам о признании лиц безвестно отсутствующими, умалишенными и расточителями, а также об исправлении актов гражданского состояния прокурор не только выступал с заключениями, но и имел право возбуждения дела. Ограничение полномочий прокуратуры Судебные уставы 1864 г. значительно ограничили сферу прокурорского надзора в гражданском процессе по сравнению со Сводом законов, изменили методы его осуществления. Возросла роль прокурора в уголовном процессе, но роль прокурорского надзора по гражданским делам стала второстепенной. Однако расширились полномочия прокуратуры с точки зрения внутреннего управления судебной системой, за прокуратурой остался надзор за соблюдением законов, касающихся прав граждан. А сами органы прокуратуры составляли централизованную и стройную систему. Вышестоящие прокуроры имели право давать нижестоящим обязательные для исполнения указания, заменять нижестоящих прокуроров в суде гражданском и уголовном, но не могли требовать от них действий вопреки внутреннему убеждению, которое сложилось на основе изучения конкретного дела. Смысл реорганизации прокуратуры состоял в ограничении прокурорского надзора судебной сферой, возложении на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в усилении надзора за дознанием и следствием. Прокуроры становились руководителями предварительного расследования. Вместо губернской прокуратуры появилась прокуратура, создаваемая в судебных округах. Реформа завершилась к началу ХХ в. В прокурорском надзоре существовали две подсистемы: губернская и судебная прокуратура. В апреле 1866 г. новые прокуроры и их товарищи приступили к своим обязанностям в десяти губерниях, в Петербургской и Московской судебных палатах. Комиссии, высочайше учрежденной для окончания работ по преобразованию судебной части, было поручено введение их в действие. 7 марта 1866 г. было принято новое Положение о губернской прокуратуре, которое действовало во всех губерниях, где еще не приступили к работе общие суды и соответствующие прокуроры. В этом акте законодатель, сохраняя губернскую прокуратуру, стремился максимально приблизить ее к суду, сократив по возможности функции общего надзора. В отличие от новой прокуратуры губернская прокуратура вначале не осуществляла функции обвинительной власти. За ней сохранились некоторые обязанности надзора за местами лишения свободы, за губернскими по крестьянским делам присутствиями, за губернскими правлениями, полицией и другими органами. Губернские прокуроры оставались в непосредственном подчинении министру юстиции. Товарищи губернского прокурора в отличие от прежних стряпчих подчинялись только прокурору и были независимы от губернской администрации. Судебная реформа 1864 г. была большим шагом вперед. Развитие прокуратуры перед Октябрьской революцией Во второй половине ХIХ – начале ХХ в. развитие системы прокурорского надзора проходило в двух основных направлениях:

• вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны;
• усиление надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.

После 1864 г. прокуратура стала одним из главных звеньев в государственном аппарате борьбы с революционным движением в стране. В соответствии с Уставом уголовного судопроизводства судебное преследование по государственным преступлениям возлагалось на прокуроров судебных палат. Предварительное следствие по государственным преступлениям производилось одним из членов судебной палаты при обязательном личном присутствии прокурора палаты или его товарища. Кроме того, прокурор судебной палаты имел право до начала следствия поручить производство дознания по этим делам прокурору окружного суда или его товарищу либо полиции. Таким образом, именно прокуратуре принадлежало руководство расследованием государственных преступлений. Составлять обвинительный акт и поддерживать обвинение в суде по государственным преступлениям должны были прокуроры судебных палат, обер-прокуроры Сената, министр юстиции или его товарищ. Усиление реакции в 70-80-х гг. привело к некоторым изменениям не только в деятельности прокуратуры, но и в ее статусе. Для усиления надзора за судами высшие чины прокуратуры вплоть до товарищей прокурора судебной палаты получили право ревизовать окружные и мировые суды. Таким образом, они по существу превращались в ревизионные органы Министерства юстиции. Постепенно усиливается и прокурорский надзор за деятельностью адвокатуры. Прокуратура начинает участвовать в работе некоторых административных органов. Так, представитель прокуратуры был введен в состав губернского присутствия по крестьянским делам. Теперь прокурор осуществлял не только наблюдение за тюрьмами, но и практически принимал непосредственное участие в управлении ими. Впоследствии прокуроры вошли в состав практически всех губернских присутствий, которые представляли собой административные коллегиальные учреждения и состояли из губернских начальников различных ведомств. Прокурор участвовал в работе губернских присутствий по городским делам, воинским делам, фабричным делам, по земским делам и др., а также принимал участие в губернском правлении при освидетельствовании сумасшедших. А всего насчитывалось около 30 таких присутствий, комитетов и комиссий. В 1887 г. прокуратура была привлечена и к участию в составлении списков присяжных заседателей. [caption id="attachment_21594" align="alignnone" width="180"] Цветные снимки царской России Прокудина-Горского. Арестанты[/caption] Со времени своего образования прокуратура осуществляла «надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей». Губернские прокуроры были уполномочены следить за скорейшим разрешением арестантских дел и ревизовать смирительные и работные дома. Соблюдение правил о содержании под стражей закон возлагал на прокуроров, которые были обязаны при отсутствии постановления уполномоченных на то мест и лиц немедленно освободить неправильно лишенного свободы, а при содержании не в надлежащем месте заключения принять меры к восстановлению порядка. Чины прокурорского надзора не могли входить в обсуждение по существу того или другого постановления, они были обязаны лишь удостовериться в том, есть ли требуемое законом постановление о содержании под стражею и уполномочено ли вообще на это законом то лицо или место, по распоряжению которого находящийся под стражею задержан. [caption id="attachment_21597" align="alignnone" width="157"] Император Александр III[/caption] Рескриптом Александра III была учреждена комиссия во главе с генерал-прокурором Н.В. Муравьевым, которая в течение 6 лет работала над проектом закона об усилении прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган. Правительственная власть царской России оставалась высшим судьей в сфере свобод человека. Поводом для всякого рода стеснений свободы личности и даже применения к ней уголовной кары часто было не совершение того или иного преступления, а так называемая политическая неблагонадежность. Прокуратура России продолжала оставаться органом, верно служащим самодержавию, и установленный судебными уставами порядок деятельности прокурорского надзора в России сохранился до октября 1917 г. Любовь Соколова Материалы по теме ИСТОЧНИК// Первый пермский правовой портал