К вопросу о соотношении понятий «надзор» и «контроль» в сфере государственного управления (на примере Роспотребнадзора)

При нормативно-правовом закреплении полномочий и при описании деятельности государственных и других публичных органов широко используются термины «надзор» и «контроль». Еще с советского времени в отечественной административно-правовой науке подчеркивается различие между этими понятиями. Большинство ученых сходятся в том, что понятие «контроль» шире, объемнее понятия «надзор». Контроль – это сравнение, анализ; надзор – это наблюдение. В управленческой сфере «контроль» – это сравнение фактических процессов и явлений, происходящих в контролируемой сфере деятельности, с установленными требованиями, а «надзор» – это систематическое, целевое наблюдение за исполнением и соблюдением поднадзорным субъектом обязательных требований в установленной сфере деятельности. Однако законодатель формулирует отдельные положения правовых актов таким образом, что это различие порою не является очевидным. Разберем данную ситуацию на примере Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее – Роспотребнадзор). Роспотребнадзор находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (далее – Минздравсоцразвития) и осуществляет функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка. Его основные полномочия закреплены в ряде нормативно-правовых актов:

• Указе Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее – Указ N 314);
• Постановлении Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» (далее – Положение о Роспотребнадзоре);
• Постановлении Правительства РФ от 06.04.2004 N 154 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей»;
• Приказе Роспотребнадзора от 22.12.2005 N 803 «Об утверждении Регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека».

Необходимо подчеркнуть, что ни в одном из вышеуказанных актов и иных актах, устанавливающих статус данного органа и правила организации его деятельности, не указана специфика осуществления именно надзорной функции (отдельно от собственно «контрольной»). Однако анализ норм Указа N 314 позволяет выделить такой вид федеральной службы, находящейся в ведении федерального министерства, как «федеральная служба по надзору», чем и является Роспотребнадзор. Поэтому, исходя из наименования данного вида федеральной службы, можно ошибочно сделать вывод, что данный федеральный орган исполнительной власти лишен контрольной функции. При этом, указывая в официальном полном наименовании Роспотребнадзора только слово «надзор», законодатель противоречит сам себе, т.к. в этом же нормативно-правовом акте, в определении «федеральной службы» как особого вида органа исполнительной власти, сказано, что «федеральная служба осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности» (пп. «а» п. 4. Указа N 314). В Указе N 314 не дано определения каждого из рассматриваемых понятий, в нем они рассматриваются как единое целое: «под функциями по контролю и надзору понимаются...» (пп. «б» п. 2 Указа N 314). И это не единственный пример неточного использования этих разных по объему понятий. Несмотря на разделение данных понятий в административно-правовой доктрине, законодатель данного разделения не проводит, не дает легального определения данных категорий как самостоятельных функций государства, рассматривает их как взаимосвязанные дефиниции, а в некоторых случаях вообще не делает различий между этими двумя терминами, используя их в качестве синонимов: надзор (контроль) или контроль (надзор). В действующем законодательстве контроль и надзор в большинстве случаев рассматриваются, скорее, как двуединое явление. Обратим внимание на само название одного из федеральных законов – Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В Законе «О защите прав потребителей» от 07.02.1992 также не разделяются контрольные и надзорные функции государства, например в п. 2 ст. 40 используется формулировка «Государственный контроль и надзор в области защиты прав потребителей предусматривают...». В указанных выше нормативно-правовых актах, устанавливающих полномочия Роспотребнадзора, также не проводится разделение данных понятий и не даются их самостоятельные определения. Несмотря на то, что все чаще современные исследователи выделяют в качестве самостоятельной функции государства «контрольно-надзорную деятельность» как нечто единое и слитное, мы полагаем, что это три самостоятельных понятия, разделение между данными которыми можно провести, исходя из норм вышеназванного Положения о Роспотребнадзоре. Одну группу полномочий законодатель относит исключительно к контрольной функции, например (п. 5.1.2-5.1.3, п. 5.1.8, п. 6.6):

• контроль за соблюдением нормативных правовых актов в области защиты прав потребителей;
• контроль за соблюдением правил выполнения работ, оказания услуг, продажи отдельных, предусмотренных законодательством видов товаров;
• контроль за соблюдением требований о включении обязательной информации об энергетической эффективности в техническую документацию, прилагаемую к товару, и в его маркировку;
• контроль за соблюдением требований о нанесении обязательной информации на этикетку товара;
• контроль за соблюдением правил включения (нанесения) обязательной информации в техническую документацию, прилагаемую к товару, его маркировку и на этикетку товара;
• контроль за деятельностью территориальных органов службы и подведомственных организаций.

Вторую группу полномочий законодатель относит исключительно к надзорной, например (п. 5.1.1):

• государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства.

Третью группу полномочий законодатель относит к контрольно-надзорной функции, например, надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка, в том числе (п. 5.1, п. 5.1.5-5.1.7, 5.2, 5.2.3, 5.3.1-5.3.3):

• аккредитацию испытательных лабораторий (центров), осуществляющих работы в области подтверждения соответствия качества и безопасности муки, макаронных и хлебобулочных изделий;
• проверку деятельности испытательных лабораторий (центров) в части работы по подтверждению соответствия качества и безопасности муки, макаронных и хлебобулочных изделий и выдачи сертификатов, предусмотренных законодательством;
• государственный надзор и контроль за качеством и безопасностью муки, макаронных и хлебобулочных изделий при осуществлении закупок указанной продукции для государственных нужд;
• государственный надзор и контроль за качеством и безопасностью муки, макаронных и хлебобулочных изделий при поставке (закладке) муки в государственный резерв, ее хранении в составе государственного резерва и транспортировке;
• государственный надзор и контроль за качеством и безопасностью муки, макаронных и хлебобулочных изделий при ввозе (вывозе) указанной продукции на территорию Российской Федерации;
• лицензирование отдельных видов деятельности, отнесенных к компетенции службы;
• прием и учет уведомлений о начале осуществления юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов работ и услуг, утвержденных Правительством Российской Федерации;
• регистрирует впервые внедряемые в производство и ранее не использовавшиеся химические, биологические вещества и изготовляемые на их основе препараты, потенциально опасные для человека (кроме лекарственных средств);
• регистрирует отдельные виды продукции, представляющие потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств);
• регистрирует отдельные виды продукции, в том числе пищевые продукты, впервые ввозимые на территорию Российской Федерации.

Исходя из вышесказанного, выделим следующие атрибутивные признаки каждого из названных понятий. 1. Государственная контрольно-надзорная деятельность в определенной сфере – это деятельность уполномоченного органа исполнительной власти по:

• выявлению, пресечению, предупреждению нарушений в данной сфере;
• выдвижению требований об устранении выявленных нарушений;
• применению мер государственного принуждения в случаях, установленных законом в целях обеспечения безопасности граждан, общества, государства;
• устранению последствий выявленных нарушений.

2. Государственный контроль в определенной сфере – это деятельность уполномоченного органа исполнительной власти, направленная на:

• получение, анализ информации о процессах и явлениях в данной сфере;
• сравнение полученных результатов с нормами, закрепленными в законодательстве;
• установление нарушений законодательства в данной сфере;
• прогнозирование состояния исполнения и соблюдения законодательства в данной сфере.

3. Государственный надзор в определенной сфере – это инициативная, государственно-властная деятельность уполномоченного органа исполнительной власти по систематическому целевому наблюдению за соблюдением и исполнением поднадзорными субъектами требований законодательства в данной сфере. Учитывая вышеизложенное, развивая и поддерживая позицию законодателя относительно рассматриваемых категорий, проанализировав взгляды различных ученых, во избежание использования понятий «контроль» и «надзор» в качестве синонимов, для однозначного толкования норм, использования четкой терминологии мы считаем, было бы целесообразно:

• изменить наименования федеральных служб с «федеральная служба по надзору» на «федеральная служба по контролю и надзору», с «территориальный орган федеральной службы по надзору» на «территориальный орган федеральной службы по контролю и надзору»;
• слова «под функциями по контролю и надзору понимаются...» заменить словами «под контрольно-надзорными функциями понимаются...».

Данные изменения следует внести в:

• Указ N 314;
• в соответствующие постановления Правительства Российской Федерации, утверждающие положения о федеральных службах по надзору;
• в положения о федеральных службах по надзору;
• в приказы федеральных служб по надзору об утверждении положений их территориальных органов;
• в положения о территориальных органах федеральных служб;
• в соответствующие регламенты и иные внутриведомственные акты.

Евгений Матвеев Материалы по теме ИСТОЧНИК// Первый пермский правовой портал