К вопросу об основном субъекте миграционной политики Российской Федерации

Миграция является объективным явлением социально-экономического характера и выполняет важные функции по перераспределению трудовых ресурсов, преодолению различий в уровне жизни. В 21 веке миграция населения приобрела определенные особенности. Формирование глобального экономического пространства, включающего мировой рынок труда, в условиях огромного разрыва в экономическом развитии стран значительно усиливает глобальные трудовые миграционные процессы. Рационально организованная и регулируемая трудовая миграция является одним из важных факторов, способствующих социально-экономическому развитию государства, т.к. миграционные процессы влияют на существующую ситуацию как позитивным, так и негативным образом. В частности, благодаря трудовым мигрантам развиваются целые секторы экономики – торговля, строительство, транспорт, сельское хозяйство. Однако незаконная трудовая миграция приводит к демпингу уровня заработной платы, росту теневой экономики, криминализации общества, росту межнациональной напряженности и другим значительным негативным последствиям. Незаконная трудовая миграция является сложным явлением социально-экономического характера, имеющим международные масштабы, содержанием которого является увеличение потока трудовых мигрантов и неготовность или невозможность государств их принять и трудоустроить. Эти неготовность и невозможность обусловлены не только сложившейся социально-экономической или политической ситуацией, но и недостаточным уровнем развития законодательства. Система управления миграцией в России отличается большим количеством субъектов. Вопросы регулирования миграции входят в компетенцию таких органов исполнительной власти, как МВД, Минздравсоцразвития, Минюст, Минобороны, МИД, МЧС, Минобрнауки, Минрегион, Минтранс, Минэкономразвития, ФМС, ФСБ, СВР, Роструд, Росстат. В процессе регулирования миграции в той или иной мере участвуют практически все федеральные органы исполнительной власти, однако большинство из них затрагивает лишь отдельные аспекты реализации миграционной политики. Например, управление миграционными процессами в чрезвычайных ситуациях осуществляется с участием МЧС и Минобороны, непосредственное противодействие нелегальной иммиграции осуществляют МВД, ФСБ, СВР, а деятельность по непосредственной реализации прав иностранных граждан на территории РФ так или иначе входит в компетенцию каждого органа государственного управления. По функциональному признаку можно четко разделить органы исполнительной власти на те, которые участвуют в реализации миграционной политики непосредственно (ФМС, МВД, ФСБ, МИД, МЧС и др.), и те, которые делают это опосредованно (Минюст, Минобороны, Минрегион и др.). Непосредственной разработкой миграционной политики на постоянной основе занимаются Министерство внутренних дел и Министерство здравоохранения и социального развития, а полномочия по реализации миграционной политики сосредоточены в компетенции Федеральной миграционной службы и Федеральной службы по труду и занятости населения. В настоящее время основным органом, к компетенции которого относится выработка миграционной политики, является МВД РФ. Полномочия по выработке миграционной политики были переданы Министерству в 2001 году, что позволяет считать ядром современной российской миграционной политики обеспечение государственной безопасности (в первую очередь – путем ограничения иммиграции). В положении об МВД РФ сказано, что МВД России формирует основные направления государственной политики в миграционной сфере на основе анализа и прогнозирования состояния правопорядка, общественной безопасности и миграционных процессов. Однако, несмотря на то, что неконтролируемая иммиграция создает потенциальные угрозы безопасности государства, очевидно, что для регулирования миграции и формирования миграционной политики в целом не может быть достаточно анализа и прогнозирования состояния правопорядка в обществе. Контрольно-надзорная деятельность осуществляется в отношении лиц, уже находящихся на территории РФ, и не оказывает прямого воздействия на миграционные процессы. Поэтому нелегальная миграция и сопутствующие ей угрозы государственной безопасности являются, скорее, следствием проводимой миграционной политики. Также следует отметить, что запретительные меры не могут оказать необходимого воздействия на регулирование иммиграции в условиях безвизового режима перемещения по территории большинства стран СНГ. Большинство полномочий МВД в сфере реализации миграционной политики переданы Федеральной миграционной службе. ФМС выступает федеральным органом исполнительной власти, реализующим общую стратегию государственной миграционной политики и осуществляющим правоприменительные функции, а также функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции. ФМС принимает участие в регулировании различных миграционных процессов. В сфере внешней трудовой миграции ФМС: – принимает решения о выдаче (приостановлении, аннулировании) разрешения на привлечение иностранных работников; – лицензирует деятельность по трудоустройству граждан РФ за пределами России. В сфере противодействия нелегальной иммиграции ФМС: – осуществляет производство по делам об административных правонарушениях, – проводит государственную дактилоскопическую регистрацию, – предпринимает меры по депортации и административному выдворению иностранных граждан за пределы РФ. Одной из отличительных черт ФМС является участие службы в различных видах регулирования миграции, например: – в разработке федеральных целевых программ в сфере миграции, – в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, –  в разработке предложений о распределении по субъектам РФ лиц, признанных беженцами либо получивших временное убежище. Эта деятельность подразумевает участие ФМС в согласительных процедурах в процессе принятия подобных решений. При этом ФМС не обладает достаточной полнотой власти для самостоятельного принятия многих управленческих решений в сфере миграции. Полномочия по контролю за деятельностью ФМС остаются у МВД. Важным участником регулирования миграционных отношений является Министерство здравоохранения и социального развития РФ, осуществляющее функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере демографии и трудовой миграции. Важным отличием Минздравсоцразвития от МВД в сфере регулирования миграции является наличие в структуре Минздрава подразделения, к полномочиям которого непосредственно отнесена деятельность по выработке государственной политики в сфере трудовой миграции, – департамента занятости и трудовой миграции. Одной из его основных задач является реализация функций Министерства по нормативно-правовому регулированию и выработке основных направлений государственной политики в сфере безработицы, занятости и трудовой миграции. Департамент разрабатывает предложения по выработке государственной политики в сфере занятости населения и трудовой миграции, подготавливает предложения по разработке федеральных целевых и ведомственных программ, разрабатывает проекты нормативно-правовых актов, готовит отзывы и заключения на проекты федеральных законов, обобщает практику применения законодательства и проводит анализ реализации государственной политики в сфере занятости и трудовой миграции, организует работу по представлению по поручению Правительства РФ интересов РФ в Международной организации по миграции и Международной организации труда. Представленный перечень полномочий позволяет Министерству воздействовать на трудовую миграцию как прямо (запрет иностранцам заниматься определенными видами деятельности, квотирование), так и косвенно (реализация программ занятости, профессиональной подготовки, трудоустройства). В современной России, как и во всем мире, трудовая миграция является преобладающим миграционным процессом. Поэтому вышеуказанные функции подчеркивают значительную роль Минздравсоцразвития в сфере регулирования миграции в целом, что позволяет утверждать, что данное Министерство фактически обладает наиболее широкими полномочиями по формированию миграционной политики РФ. Полномочия по реализации политики в сфере занятости и трудовой миграции отнесены и к компетенции Федеральной службы по труду и занятости населения (Роструд), которая: – осуществляет подготовку предложений по совершенствованию правовых актов, содержащих нормы трудового права; – реализует федеральные программы в сфере занятости населения; – участвует в подготовке предложений о потребности в привлечении иностранных работников и формировании квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации. На основании изложенного можно сделать вывод, что социально-экономический аспект формирования и реализации государственной миграционной политики находится в компетенции Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Деятельность же ФМС России в данном направлении сводится в основном к выдаче разрешений на работу иностранным гражданам, контролю и надзору в миграционной сфере. Отметим при этом, что нормативно-правовой статус МВД и ФМС выше, чем статус Минздравсоцразвития и Роструда. МВД и ФМС относятся к федеральным органам исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ, а руководство деятельностью Минздравсоцразвития и Роструда – Правительство РФ.  К тому же, исходя из текста нормативно-правовых актов, к компетенции МВД относится выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в области миграции в целом, а к компетенции Минздравсоцразвития относятся аналогичные функции только в сфере трудовой миграции. Необходимо подчеркнуть, что трудовая миграция выступает лишь одним из миграционных процессов, который, в свою очередь, можно разделить на внутреннюю (внутригосударственную) и внешнюю (международную) составляющие. Также очевидно, что политика в сфере занятости и трудоустройства является важной составляющей государственной политики в социальной сфере. На этом основании трудовая миграция не может быть включена в сферу регулирования правоохранительных структур, к которым относятся МВД и ФМС. Таким образом, основными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в сфере миграции населения, являются МВД и подчиненная ему ФМС, а также Минздравсоцразвития и Роструд. При этом отсутствует четкое разделение компетенции между названными органами в вопросах выработки и реализации миграционной политики России. По нашему мнению, для построения эффективной системы управления миграцией в РФ необходимо образование федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по: 1) формированию миграционной политики, 2) осуществлению основных мероприятий по ее реализации, 3) координации деятельности остальных исполнительных органов в сфере реализации миграционной политики. Такой орган может быть образован на базе ФМС России посредством выведения Федеральной миграционной службы из-под контроля МВД и подчинения его напрямую Правительству РФ. Подобное изменение позволит ФМС расширить механизмы косвенного стимулирования необходимых государству миграционных процессов, играть более значимую роль в реализации миграционных программ социально-экономического характера, осуществлять комплексное управление миграционными процессами. При этом борьбу с нелегальной занятостью и организацией незаконного проникновения иностранцев в РФ будут по-прежнему осуществлять МВД и ФСБ, что не препятствует изменению правового статуса ФМС. Сохранив контрольно-надзорные полномочия в сфере исполнения миграционного законодательства и сосредоточив в своей компетенции социально-экономическое управление миграцией, ФМС сможет определить стратегический курс развития миграционной политики России на долгосрочную перспективу. Евгений Матвеев Материалы по теме ИСТОЧНИК// Первый пермский правовой портал