Права физических и юридических лиц

Влияние пробелов подзаконного нормотворчества на эффективную реализацию прав физических и юридических лиц. Аннотация: негативные проявления наличия пробелов в законодательстве наиболее часто появляются не в базовой его части, которая является следствием требований сложившихся общественных отношений, а в процессе конкретизации, разъяснения и применения уже принятых правовых норм. Тем самым создается серьезная угроза реализации прав лиц, на которых распространяется действие этих правовых норм. В статье изложены общие закономерности появления правовых пробелов подзаконного регулирования, влияние их на права физических и юридических лиц, в том числе описаны конкретные негативные последствия. Кроме того, проанализированы типичные случаи пробелов подзаконного регулирования и их правовые последствия, рассмотрены оценки экспертного сообщества и правоохранительных органов, а также рекомендации по устранению данной проблемы. Пробелы в законодательстве свидетельствуют о его непоследовательном развитии, что осложняет его систематизацию и, как следствие, затрудняет понимание и применимость, что в конечном счете накладывает негативный отпечаток на коллективное правосознание, формируя условия для снижения ценности правовых норм. Права физических и юридических лиц, комплексно закрепленные рядом международных и национальных правовых актов, обретают уязвимость при последующей конкретизации и при применении декларируемых правовых норм. Именно через законодательные пробелы правовые нормы, закрепляющие какой-либо объем прав личности, становятся лишь декларативными, не имеющими фактического наполнения. Как правило, данная ситуация имеет место при реализации отсылочных и бланкетных положений правовых актов: отсутствие, к примеру, подзаконного акта, устанавливающего порядок или обязательные критерии применения нормы закона, фактически обесценивает ее правовую значимость. Например, при реализации Федерального закона от 14 июня 2011 г. № 138-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства» и Земельный кодекс Российской Федерации»[1] соответствующий правовой акт субъекта Российской Федерации, устанавливающий случаи и порядок бесплатного приобретения земельных участков многодетными семьями, а также предельные размеры этих участков, был принят только 17 ноября 2011 года[2], т.е. по истечении более чем 4 месяцев со дня издания и вступления в силу правового акта, наделяющего многодетные семьи правом получения земельных участков. Аналогично после принятия Федерального закона от 27.07.2010  № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[3] (далее – Закон № 210-ФЗ) возникло значительное количество правовых пробелов. К примеру, согласно обзору законодательства в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг, проведенному Управлением Минюста России по Иркутской области[4], более чем через год после принятия этого закона вопросы реализации отдельных его положений не были решены: к сентябрю 2011 года подзаконное правовое регулирование не было установлено по 14 положениям данного закона, содержащим бланкетные нормы. Зачастую законодателю можно поставить в вину декларативный характер некоторых норм, что может ввести правоприменителя в заблуждение и вызвать затруднения в прогнозировании последствий их принятия. К примеру, практически необходимый для повышения доступности государственных услуг способ получения тех или иных документов, требуемых для оказания услуги, посредством межведомственного взаимодействия оказался неприменим в ряде широко востребованных среди населения ситуаций. Так, гарантируя в статье 7 Закона № 210-ФЗ право заявителя не предоставлять документы, получение которых возможно путем межведомственного взаимодействия, законодатель закрепляет ряд немаловажных исключений, например для удостоверений и документов, подтверждающих право гражданина на получение социальной поддержки. Кроме того, ряд положений, значительно облегчающих взаимодействие заявителей и органов, осуществляющих предоставление услуг, получил препятствие в виде некоторых законодательных новелл институционального характера, например работа с персональными данными, электронными картами, которые требуют не только подробнейшего разъяснения, но и должны быть фактически реализованы. Так, нормативное регулирование системы межведомственного взаимодействия длительное время не принимало логически завершенной формы, вследствие чего решение этого вопроса субъектами неоднократно откладывалось, а возникающие правовые пробелы порождали негативные последствия в виде отсутствия возможности для заявителей использовать в целях получения необходимых документов инструменты межведомственного взаимодействия[5]. В сфере правовой неопределенности лежит и вопрос о регламентации муниципальных услуг, которые оказываются вне решения вопросов местного значения. Указанные услуги подлежат включению в реестры муниципальных услуг в соответствии с частью 6 ст. 11 Закона, но в Законе отсутствует требование об обязательной разработке административных регламентов в их отношении. Особое значение для соблюдения прав граждан имеют своевременность и качество подготовки административных регламентов, поскольку их применение в значительной степени снижает возможность усмотрения должностных лиц и, как следствие, уменьшает вероятность возникновения коррупциогенных явлений. Тем не менее, часть государственных и муниципальных услуг не была урегулирована административными регламентами в установленные законодательством сроки. Решающее значение для реализации прав заявителей имеет также качество разработки административных регламентов, поскольку от того, соблюдены ли в полной мере все требования к подготовке административных регламентов, зависит решение уполномоченного органа об оказании (предоставлении) государственной либо муниципальной услуги. Например, В.О. Дмитриев, ведущий аналитик компании «КСК», принимавшей участие в размещении информации об услугах на региональном портале государственных и муниципальных услуг администраций двух субъектов РФ, указывает, что в процессе публикации описания государственных услуг вскрылся ряд характерных «болезней» административных регламентов в бумажном виде:[6] - один административный регламент содержит описание нескольких услуг; - отсутствуют шаблоны форм заявок и блок-схемы выполнения административных процедур, а приводимые блок-схемы отражают процедуры в общем виде. Иногда расшифровать блок-схемы не представляется возможным даже подготовленному специалисту. Нарушения требований к подготовке административных регламентов являются достаточно распространенными, в число типичных нарушений входят отсутствие необходимых требований к представленным документам, отсутствие сроков выполнения административных процедур либо неполнота процедуры. В настоящее время в Федеральном регистре Пермского края содержится информация о 50 административных регламентах, принятых исполнительными органами государственной власти Пермского края, в которых выявлены противоречия действующему законодательству. На мой взгляд, такая ситуация имеет место вследствие спонтанного заполнения возникших с принятием Закона № 210-ФЗ пробелов в правовом регулировании, осуществляемого в сжатые сроки. Отсутствием необходимых для получения государственных и муниципальных услуг подзаконных актов могут быть нарушены права не только физических, но и юридических лиц. Например, Генеральная прокуратура России отмечает, что по состоянию на 03.05.2012 не завершена работа по разработке административных регламентов оказания государственных (муниципальных) услуг, порядок предоставления которых предусмотрен Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». В связи с этим федеральными министерствами и ведомствами обращения юридических лиц зачастую рассматриваются на основании внутренних регламентов, что снижает уровень ответственности должностных лиц. При этом предусмотренные такими регламентами сроки рассмотрения обращений не всегда соблюдаются. В отдельных министерствах обращения рассматривались в течение почти полугодового периода. В результате создаются условия для формализма, волокиты и злоупотреблений при рассмотрении вопросов, имеющих большое значение для участников хозяйственной деятельности, становятся возможными нарушения прав и охраняемых законом интересов юридических лиц.[7] Вопрос своевременного принятия административных регламентов органами государственной власти и органами местного самоуправления и их исполнения часто становится объектом внимания соответствующих подразделений прокуратуры.[8] В экспертном сообществе также уделяют значительное внимание этому вопросу, поскольку эффективность взаимодействия с различными органами власти подчас всецело зависит от правового регулирования этого процесса.[9] Некоторые исследователи полагают, что по совокупности различных критериев с вероятностью 0,9 административные регламенты подготовлены недостаточно качественно для применения их при оказании услуг.[10] Осознавая вероятность недостаточного качества подготовки административных регламентов, а также необходимость их ответственного исполнения, органы власти могут принимать меры как для мониторинга исполнения регламентов[11], так и для повышения ответственности должностных лиц, ответственных за их исполнение.[12] Практика показывает, что спектр пробелов подзаконного правового регулирования весьма обширен, и правовые последствия этого должны беспокоить ничуть не меньше, нежели декларация принципиальных для развития общества прав как таковых. Ведь не облеченные в процедурный механизм с четко описанным кругом субъектов и правил их взаимодействия, перечнями документов и конкретными, осязаемыми результатами, они выхолащиваются в глазах рядового потребителя, снижая ценность как отдельных институтов права, так и правовой системы в целом. Особое значение приобретает разъяснение правовых норм в актах процедурного уровня и по той причине, что их понимание и применение рассчитано (или должно быть рассчитано) не на специалиста-правоведа, а на максимально широкий круг лиц, как тех, чьи права надлежит реализовать, так и тех, кто непосредственно несет за это ответственность. Субъекты разработки и принятия таких актов фактически находятся на периферии законодательного процесса, вследствие чего важную роль в оценке их работы играет не столько качество управленческих решений, сколько дисциплина и ответственность. Именно здесь, на мой взгляд, лежит краеугольный камень проблемы реализации прав, закрепленных актами высшего уровня: законодателем в большинстве случаев разрабатываются прозрачные и применимые критерии для организации процесса функционирования правовых норм, и тем не менее при этом возникают непредусмотренные затруднения. Список использованной литературы

1. Федеральный закон Российской Федерации от 14 июня 2011 г. № 138-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства» и Земельный кодекс Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 20 июня 2011 г. № 25, ст. 3531.
2. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ от 02.08.2010 № 31, ст. 4179.
3. Закон Пермского края «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Пермском крае» от 1 декабря 2011 года № 871-ПК // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края, № 48, 05.12.2011.
4. Постановление главы Нижнесергинского городского поселения от 29.06.2011 № 183 «О проведении мониторинга исполнения административных регламентов предоставления муниципальных услуг и исполнения муниципальных функций»  // Электронный ресурс. Режим доступа, http://n-sergi.com/index.php/2010-12-25-21-50-35/23-normaktiadmin/125--183-29062011-q-q.
5. Обзор законодательства в сфере организации предоставления государственных и муниципальных услуг // Электронный ресурс. Режим доступа, http://www.minjust-irk.ru/docs/obzor/2012-01-24-obzor%20(7).doc.
6. Технологические аспекты организации межведомственного электронного взаимодействия. Семинар-совещание представителей федеральных органов исполнительной власти «Организация межведомственного взаимодействия в рамках реализации положений Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Электронный ресурс. Режим доступа, http://www.gosbook.ru/system/files/documents/2011/08/17/Prezentatsiya_I_I__Massukh_-_21_06_2011.pdf.
7. Дмитриев В.О., ведущий аналитик КСК, «Качество написания административных регламентов» // Электронный ресурс. Режим доступа,

http://gosuslugi.kck.ru/ru/web/guest/view_articles/-/asset_publisher/6ABk/.

1. Генеральная прокуратура Российской Федерации приняла меры по защите прав юридических лиц при рассмотрении их обращений // Электронный ресурс. Режим доступа, http://genproc.gov.ru/news/news-75878/.
2. Прокуратура потребовала принять административный регламент // Электронный ресурс. Режим доступа, http://shentproc.sehost.ru/home/1/11.
3. Административные регламенты в таможенном контроле // Электронный ресурс. Режим доступа, http://www.brokert.ru/material/administrativnyy-reglament-tamozhennyy-kontrol
4. Административные регламенты – достижения и проблемы. Мугалева (Коршак) Наталья, Варнахина Екатерина, Гордеев Михаил // Электронный ресурс. Режим доступа, http://gosuslugi.kck.ru.
5. По инициативе прокуратуры Республики Мордовия на местных чиновников будут налагать штрафы до 10 тыс. рублей за нарушения при оказании услуг населению // Электронный ресурс. Режим доступа, http://genproc.gov.ru/news/news-77760/.

List of references 1. Federal Law of June 14, 2011 № 138-FZ of Moscow "On Amendments to Article 16 of the Federal Law" On the promotion of housing construction "and the Land Code of the Russian Federation / / Collected Legislation of the Russian Federation on June 20, 2011 № 25 Art. 3531; 2. The Federal Law of July 27, 2010 № 210-FZ "On the organization of state and municipal services"; / / Collection of Laws of the Russian Federation, from 02.08.2010 № 31 Art. 4179; 3. Law of the Perm region "on free land to large families in Perm" from December 1, 2011 № 871-PC / / Bulletin of the laws of the Perm Territory, legislation the governor of Perm region, Perm Region Government, the executive authorities of the Perm region ", N 48, 05.12.2011; 4. Resolution of the Head of Nizhnesergi urban settlement from 29.06.2011 № 183 "About monitoring the implementation of administrative regulations of municipal services and performance of municipal functions" / / electronic resources. Access mode; 5. Review of the legislation in the sphere of public and municipal services / / electronic resources. Access mode, (7). Doc; 6. Technological aspects of the organization of interagency electronic interaction. Seminar meeting of representatives of federal executive bodies "Organization of interagency cooperation in the framework of the provisions of the Federal Law of July 27, 2010 № 210-FZ" On the organization of state and municipal services "; 7. Dmitriev VO, a leading analyst CSC, Quality writing Administrative Regulations / / electronic resources. Access mode; 8. Prosecutor General's Office has taken steps to protect the rights of legal entities in the consideration of their applications / / Electronic resource. Access mode; 9. The prosecutor's office demanded that administrative regulations, / / electronic resources. Access mode, http://shentproc.sehost.ru/home/1/11; 10. Administrative regulations in customs control / / Electronic resource. Access mode; 11. Administrative Regulations - achievements and challenges. Mugaleva (Korshak) Natalia Varnahina Catherine, Mikhail Gordeev, / / electronic resources. Access mode; 12. According to the prosecutor's office of the Republic of Mordovia local officials will impose fines of up to 10 thousand rubles for violations of the provision of services to the population / / Electronic resource. Access mode,.