От буквы до закона: в системе муниципального права

В июне правовому управлению администрации Перми исполнится 20 лет. Накануне юбилея начальник управления Галина Ермакова рассказывает о судебной защите интересов администрации и намекает на новации  в местном законодательстве. ­– Галина Геннадьевна, как возникло правовое управление? – Наш предшественник появился в феврале-марте 1992 года, когда администрация Перми заняла место исполкома Совета народных депутатов. Этим предшественником был контрольно-юридический отдел. Но только в июне в отдел пришел первый сотрудник. Им стала Любовь Бурылова. Позднее она возглавила правовое управление. Летом 2006 года Любовь Бурылова ушла на кафедру философии и права Пермского политехнического университета, а я была назначена начальником управления. В 1992 году нас было 5 юристов, сегодня – 19. На протяжении 20 лет наш функционал постоянно расширялся. Последний раз это случилось в 2007 году: мы стали заниматься антикоррупционной экспертизой (п. 2.2 Постановления администрации Перми от 30.11.2006 № 2432). – И в чем заключаются обязанности управления? – Управление занимается юридическим сопровождением деятельности главы администрации и аппарата администрации Перми: обеспечивает законность нормотворчества и правоприменения… Откуда берется постановление – Значит, сюда входит подготовка постановлений администрации? – Да, и эта подготовка начинается с проекта. Территориальные и функциональные органы, крупные подразделения сами его пишут. Для небольшого подразделения проект может подготовить управление (пп. 2.2, 2.3 Постановления администрации Перми от 19.07.2006 № 1232). Мы участвовали в написании многих правовых актов города  начиная с Устава Перми. Например, мы гордимся, что участвовали в написании Положения о муниципальной службе. Оно жило очень долго  – более 10 лет (решение Пермской городской Думы от 19.11.1996 № 115). Будущее постановление проходит первичное согласование с отраслевыми юристами, другими заинтересованными лицами. Затем начинается наша основная работа – правовая экспертиза. Мы смотрим,  соответствует ли проект компетенции органа (должностного лица), правильно ли применяется юридическая техника, содержит ли проект положения, которые уже имеются в принятых актах. Далее документ поступает на антикоррупционную экспертизу. Скажем, мы проверяем наличие комиссий, которые не предусмотрены законодательством. То есть сначала комиссия принимает решение, а потом – должностное лицо, к чьей компетенции относится решение. Это только один из 28 коррупциогенных факторов. Тут есть своя методика (Постановление Правительства РФ от 05.03.2009 № 196, Постановление администрации Перми от 01.02.2010 № 24). …и куда уходит – Что случается с постановлением после подписания? – Когда глава администрации подписывает постановление, оно отправляется в управление по общим вопросам. Далее постановление попадает в правовую базу администрации и в руки специалистов компании «ТелекомПлюс». После юридической экспертизы специалистами компании все нормативные акты включаются в банк КонсультантПлюс: Пермский край. Многие акты распорядительного характера оказываются в том же банке или в банке КонсультантПлюс: Пермский край (приложение). – Возникают ли вопросы к специалистам управления в процессе юридической экспертизы? – Недавний пример. Пункт «1.7. Полномочия руководителя блока пространственного развития» – точка. Затем идут пункты 1.7.1, 1.7.2... Юристы-эксперты из компании «ТелекомПлюс» обоснованно сомневаются: «Относится ли развивающая нумерация к пункту 1.7?» Компания направляет нам письмо. Мы переадресовываем этот вопрос авторам, приходим к единому пониманию. Теперь мы готовим совместный ответ: «Да, развивающая нумерация относится к пункту 1.7». Может, поставим там двоеточие при внесении изменений. Все это – важная работа на благо юристов края. Но у нас есть и более творческая. Так, мы готовим переход на концессионное соглашение с «Новогором». Оно должно работать 48 лет. – А путь постановления закончился? – Не совсем. Из всех постановлений управление отбирает те, которые являются нормативными актами. Они будут опубликованы в «Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь». В управлении по общим вопросам формируется реестр всех актов за месяц. Мы тоже отбираем из них нормативные и направляем в Регистр муниципальных нормативных актов Пермского края. Дела судебные – Кто оценивает качество постановления? – Прокуратура. В 2011 году она принесла в администрацию Перми 19 протестов. Обоснованными признаны 3. Все 3 протеста касаются актов прошлых лет, которые перестали соответствовать федеральному законодательству. Ныне они приведены в актуальное состояние. Граждане и организации также не остались в стороне. В минувшем году они оспорили 43 акта, в том числе 27 нормативных. Однако только 9 судебных решений были не в пользу администрации. Все 9 актов будут включены в план актуализации и приведены в соответствие с законодательством. – В целом же с администрацией Перми много судятся? – В прошлом году к администрации, ее функциональным и территориальным органам предъявлено 4498 исков, в том числе в арбитражном суде – 1141. Это на 8% больше, чем в 2010 году. В 2009 году по инициативе управления создан координационно-методический совет по вопросам судебной защиты. Через его заседания мы пропускаем дела, которые глава администрации поставил на контроль как значимые для города. В совет входят самые сильные юристы из функциональных и территориальных органов, функциональных подразделений. В 2009 году совет начал формирование позиции органов местного самоуправления по оспариванию генерального плана Перми. Сейчас больше всего вопросов связано с пространственным развитием и перевозчиками. – Вы справляетесь с судебной защитой? – Каждый день управление получает до 80 судебных документов. Это стопка высотой сантиметров 10. Мы регистрируем эти документы и направляем представителям администрации в процессах. Для важного судебного дела функциональный (территориальный) орган может нанять юриста на стороне. Этот юрист подбирает доказательства, готовит процессуальные документы. Но мы всегда стоим рядом: обсуждаем промежуточные результаты, ставим цели. Практика аутсорсинга неоднозначна: она не обеспечивает выигрыша всех дел. – Все-таки  каковы цифры по судебной защите? – В 2011 году судьи приняли в пользу функциональных органов и подразделений 1001 решение, не в их пользу – 487. Решений по делам, где мы были третьими лицами, оказалось 668. Относительно последней цифры. Истец не всегда понимает, как распределяется ответственность среди должностных лиц. Поэтому часто нас привлекают как третьих лиц. То, что мы остаемся в этой категории, – во многом заслуга нашего юриста, участвовавшего в деле. Старые и новые акты – В связи с оспариванием актов Вы упоминали план актуализации... – Этот план содержит акты администрации, которые следует принять, изменить или отменить в течение полугода. В основном он состоит из предложений отраслевых юристов. Мы координируем исполнение плана. Стремимся, чтобы отраслевые юристы оперативно отслеживали изменения в законодательстве. Есть и другие планы. Например, с 1 июля чиновник не будет требовать у гражданина справку, если сведения из нее имеются в другом ведомстве. И краевое Правительство запросило у нас план актуализации правовых актов в целях предоставления муниципальных услуг (п. 2 ст. 7 Федерального закона № 210-ФЗ). – Какие задачи стоят перед управлением на ближайшие месяцы? Мы примем участие в обновлении Устава Перми. Последний раз он изменялся в июне 2011 года. С тех пор Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» редактировался 7 раз. Нужны новые акты о муниципальном контроле, к подготовке которых мы тоже подключимся. Сегодня муниципальный земельный контроль урегулирован отчасти. Совсем не урегулирован муниципальный лесной контроль, муниципальный контроль за особо охраняемыми территориями, за муниципальными лотереями и дорогами. Работы хватит на всех. Влад Ведерников Материалы по теме ИСТОЧНИК// Журнал «КонсультантПермь», март-апрель 2012 г., №3-4 (165-166)